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VG Stade 6. Kammer, Urteil vom 06.01.2021, 6 A 271/19, ECLI:DE:VGSTADE:2021:0106.6A271.19.00

§ 2 DirektZahlDurchfG, § 2a Abs 1 DirektZahlDurchfV, § 10a Abs 1 S 2 Nr 2 InVeKoSV 2015, Art 4 Abs 1 Buchst h EUV 1307/2013, § 16 Abs 3 S 1 DirektZahlDurchfG, § 10a Abs 2 S 1 InVeKoSV 2015, § 43 Abs 1 VwGO, § 43 Abs 2 S 1 VwGO, § 26 Abs 1 VwVfG

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten über den „Ackerstatus“ einer von dem Kläger bewirtschafteten landwirtschaftlichen Fläche.

2

Der Kläger ist Landwirt und betreibt als Einzelunternehmer Milchviehhaltung und Ackerbau in I..

3

Am 9. Mai 2018 reichte der Kläger einen Sammelantrag auf Direktzahlungen für das Jahr 2018 bei der Beklagten ein. Zu dem Schlag J. (DENILI H.) mit der Bezeichnung „K.“ und einer Größe von 3,0121 ha gab er in der Anlage 1a (Grundinformationen zum Schlag 2018) den Kulturcode 424 (Ackergras) an. Er wies auf die Anlage 8 zum Sammelantrag hin. Weitere Angaben, insbesondere zur „Kultur Vorjahr“ und zum „Status Grünland“ machte er nicht.

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In der dem Sammelantrag beigefügten Anlage 8 (Mitteilung zu Feldblöcken bzw. Schlägen mit fehlerhaftem Grünlandstatus 2018) machte der Kläger zu dem Schlag J. in den folgenden Feldern folgende Angaben:

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- Status des Schlages nach Ansicht des Antragstellers: „A“; Größe: „0 ha“

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- Fehlerart: „gepflügt seit letzter Antragstellung“

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- Bemerkung: „gepflügt und neu angesät in 2014“

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In einem Vermerk der Beklagten über ein am selben Tag mit dem Kläger geführtes persönliches Gespräch heißt es auszugsweise:

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„Betr. Schlag L. (2017), Schlag J. u M. (2018) – oDGL – Fläche
Der Ast. sagte, dass der Schlag 4 in 2014 drainiert, umgebrochen und neu angesät wurde. Er wollte nun wissen, wie er den Umbruch nachweisen könne. Frau N. konnte feststellen, dass weder das LB 15 noch das FE Bild 2014 eine Ackernutzung erkennen lassen. Somit hätte die Fläche den DGL-Status. Da der Ast. den SA2018 mit der Anl. 8 zum Schlag J. u.o. M. bereits abgegeben hat, wollte er nun wissen, wie er weiterverfahren muss und den SA2018 nochmals ändern muss. Dieses haben wir verneint. Inwiefern wir die Ast. über eine Entscheidung benachrichtigen wird noch in der DGL-AG diskutiert. (not. O.)“

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Hinter dem Vermerk wurden am 25. Juni 2018 zwei Luftbilder, zu denen handschriftlich „FE 2014“ und „2015“ vermerkt ist, abgeheftet. Dort ist die Fläche des Schlages J. im Jahr 2018 markiert. In einer „Checkliste“ zur Anlage 8 vermerkte die Beklagte handschriftlich: „2005 - 2017: KC 452 Kein LB 2014 vorhanden!“ und kreuzte auf der Rückseite in dem Feld „Statusänderung durch Pflügen“ das Kästchen „nein (z.B. Verspätung, kein (gültiger) Nachweis)“ an.

11

Am 9. August 2018 versandte die Beklagte ein mit „Mitteilung zu Ihrer Anzeige von Dauergrünland“ überschriebenes Schreiben an den Kläger, in dem es auszugsweise heißt: „Die oben bezeichnete Fläche war nach den für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften Dauergrünland. […] Sie haben Ihrer Anzeige keinen Nachweis beigefügt, sodass keine andere Bewertung der Fläche hinsichtlich ihres Flächenstatus erfolgt. Sie ist nach den geltenden Vorschriften als Dauergrünland eingestuft.“

12

Gegen diese Mitteilung legte der Kläger am 4. September 2018 „Widerspruch“ ein. Er habe bereits bei dem persönlichen Gespräch am 9. Mai 2018 vorgetragen, dass er die betroffene Fläche Im Jahr 2014 gepflügt habe. Seinem Schreiben fügte der Kläger sechs Anlagen bei:

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1. eine Rechnung der Firma P. GmbH vom 3. Juni 2014 über „Drainage – Arbeiten in I.“,

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2. eine Erklärung des Herrn Q. R., eines Mitarbeiters dieser Firma, vom 3. September 2018, in welcher dieser angab, dass er gemäß Auftrag des Klägers die Fläche der Gemarkung S., Flur L., Flurstück T. neu drainiert und die Kartierung der Drainage im Frühjahr 2014 vorgenommen habe,

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3. einen Bau-Tagebericht dieser Firma vom 27. Mai 2014, in dem berichtet wird, dass ein „Graben ausgebaggert“ worden sei,

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4. einen Drainageplan vom 28. Juni 2014 über die Gräben auf der U. Weide,

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5. eine Rechnung der Firma V. GmbH & Co KG vom 15. Mai 2014 über den Kauf von Saatgut und

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6. eine Erklärung des Herrn W., dem Bewirtschafter einer Nachbarfläche zur in Streit stehenden Fläche vom 3. September 2018, in welcher dieser bezeugte, dass die in Streit stehende Fläche nach dem Drainieren von dem Kläger gepflügt worden sei und dass anschließend gedrillt und gewalzt worden sei.

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Wegen des genauen Wortlauts der Anlagen wird auf die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Außerdem fügte der Kläger Landmap - Bilder der Fläche aus den Jahren 2008, 2009, 2012 und „derzeit“, also aus dem Jahr 2018, und Google Earth Bilder der Fläche aus den Jahren 2015, 2016 und 2018 bei.

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Die Beklagte versandte daraufhin am 12. September 2018 eine erneute „Mitteilung zu Ihrer Anzeige von Dauergrünland“ in der sie auszugsweise schrieb: „Die oben bezeichnete Fläche war nach den für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften Dauergrünland. […] Sie haben als Nachweise für das Pflügen eine Drainagerechnung und eine Saatgut-rechnung vorgelegt. Diese Unterlagen sind nicht geeignet, den Nachweis des Umpflügens zu führen. […] Nach Prüfung der neuen Nachweise erfolgt dennoch keine andere Bewertung der Fläche hinsichtlich ihres Flächenstatus. Sie ist nach den geltenden Vorschriften als Dauergrünland eingestuft.“

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Mit Bescheid vom 13. Dezember 2018 bewilligte die Beklagte dem Kläger auf seinen Sammelantrag für das Jahr 2018 Direktzahlungen, eine Umverteilungsprämie, eine Greeningprämie und eine Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin. Sie ordnete das Vorverfahren an. In der Anlage „Flächenübersicht“ ist der Schlag J. zu einer Größe von 3,0120 ha in der Spalte „Flächengruppe Greening“ als Dauergrünland (DGL) bezeichnet worden. Ausweislich der Anlage „Flächenberechnung – Teil Flächenkürzung“ wurde 3,0120 ha Ackerfläche für ökologische Vorrangflächen (öVF) weniger und 3,0120 ha DGL mehr als gemeldet festgestellt.

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Der Kläger hat am 26. Februar 2019 Klage erhoben.

23

Er behauptet, die in Streit stehende Fläche im Jahr 2014 umgepflügt zu haben.

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Der Kläger meint, die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Er habe ein Interesse an einer abschließenden Klärung der Frage, ob die in Streit stehende Fläche Dauergrünland oder Ackerland sei. Die Feststellung solle nicht nur für einen Förderzeitraum, also für ein Jahr, sondern langfristig getroffen werden. Eine Feststellung dahingehend, dass die entsprechende Fläche Ackerland sei, ermögliche ihm eine deutlich höhere landwirtschaftliche Nutzung. Die Feststellung sei also von erheblichem (betriebs-)wirtschaftlichem Interesse. Denn die Flächen könnten dann nicht mehr nur als Mähweiden, sondern zum Anbau von Ackerfrüchten genutzt werden, was einen höheren Futterertrag bedeute. Die Fläche könnte dann auch als Ersatzfläche eingesetzt werden. Auch der Bodenrichtwert würde sich erhöhen. Er, der Kläger, wolle sich rechtskonform verhalten. Es könne ihm nicht zugemutet werden, mit der Bewirtschaftung der Fläche einfach zu beginnen und sich dadurch eventuell Sanktionen durch die Beklagte auszusetzen.

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Weder die Schreiben der Beklagten vom 9. August und 12. September 2018 noch der Bewilligungsbescheid vom 13. Dezember 2018 stünden einer Zulässigkeit der Feststellungsklage entgegen. In ihnen seien keine Regelungen getroffen worden, sondern lediglich Auskünfte über die Berücksichtigung der Flächen gegeben worden. Jedenfalls sei er durch den Bewilligungsbescheid nicht beschwert und habe keinen Widerspruch einlegen können, weil sämtliche beantragte Flächen ungekürzt berücksichtigt worden seien. Der gesamte Vortrag der Beklagten zeige, dass ihre Schreiben vom 9. August und 12. September 2018 gerade keine Bescheide seien, sondern informelle Mitteilungen.

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Zur Sache führt er aus: Gemäß § 2a der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV) seien solche Flächen Dauergrünland, die fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden seien, sofern sie durch Einsaat oder auf natürliche Weise zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt worden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs seien. Gemäß § 10a der InVeKoS-Verordnung (InVeKoSV) habe die Möglichkeit bestanden, durch geeignete bzw. plausible Nachweise darzulegen, dass eine Fläche, die im Jahr 2017 einen Grünlandstatus gehabt habe, nicht Grünland sei. Der Schlag J. sei kein Grünland, weil die Fläche im Jahr 2014 gepflügt worden sei. Dies könne durch die eingereichten Rechnungen, Lieferscheine und Zeugenaussagen nachgewiesen werden. Aus dem Jahr 2014 lägen keine Luftbilder der Fläche vor. Es sei nicht zulässig, dass die Beklagte nur Luftbilder als Nachweis zuließe.

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Der Kläger beantragt,

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festzustellen, dass die Fläche DENILI H. zur Größe von 3,0121 ha ab heute umgebrochen werden darf und zwar ohne Genehmigung der Beklagten, diese nicht als Dauergrünland, sondern als Ackerfläche zu bewerten ist, und dass der Umbruch ohne Einsatz von Ersatzflächen stattfinden darf,

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hilfsweise,

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dass die Fläche DENILI H. zur Größe von 3,0121 ha zum 1. April 2018 umgebrochen werden durfte und nicht als Dauergrünland, sondern als Acker zu bewerten war, und dass der Umbruch ohne Genehmigung und ohne Einsatz einer Ersatzfläche durchgeführt werden durfte,

31

hilfsweise,

32

die Beklagte zu verpflichten, festzustellen, dass die Fläche DENILI H. zur Größe von 3,0121 ha heute nicht als Dauergrünland zu bewerten ist, sondern als Acker, hilfsweise dazu zum 1. April 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war, sondern als Ackerfläche.

33

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

35

Sie hielt die Klage zunächst für zulässig, aber unbegründet. Sie meinte, die Feststellungsklage sei deshalb statthaft, weil im Bewilligungsbescheid vom 13. Dezember 2018 keine Feststellung darüber, ob die Flächen einen Acker- oder Dauergrünlandstatus innehaben, getroffen worden seien. Mit dem Bewilligungsbescheid zu den Direktzahlungen 2018 seien Fördergelder unabhängig vom Acker- bzw. Grünlandstatus einer Fläche gewährt worden. Insofern gebe die Spalte „Flächengruppe Greening“ im Bewilligungsbescheid lediglich Auskunft darüber, wie die Fläche bezüglich der Einhaltung von Greeningverpflichtungen zu berücksichtigen sei. Da sämtliche mit dem Sammelantrag 2018 gemeldeten Flächen herangezogen worden seien, sei der Kläger durch den Bescheid vom 13. Dezember 2018 nicht beschwert.

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Die Beklagte ist von ihrer ursprünglichen Auffassung abgewichen und hält die Feststellungsklage nunmehr für unzulässig. Denn es mangele an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Eine entsprechende Rechtsgrundlage hierfür sei nicht geschaffen worden. Ein formelles Rechtsschutzverfahren finde nach aktueller Rechtslage statt, sobald eine Beschwer vorliege, also ein rechtlicher Nachteil eintrete, regelmäßig also bis zu fünf Jahre später. Dem Kläger sei mit einfachem Schreiben mitgeteilt worden, dass die Anzeige nicht anerkannt werde. Dadurch sei er in die Lage versetzt worden, etwaige Beweismittel aufzubewahren und damit seine vermeintliche Rechtsposition zu wahren. Der Erlass eines Verwaltungsakts hätte erfordert, dass darin eine Regelung mit Außenwirkung vorgenommen worden wäre. Dies sei bei einer unterbleibenden Anerkennung, die zu diesem Zeitpunkt noch ohne weitere Auswirkung gewesen sei, nur schwerlich zu begründen. Ob es sich bei einer unterbleibenden Anerkennung um eine Feststellung handele, sei ebenso fraglich, da dies lediglich eine Aussage über die spätere Berücksichtigung sei. Gegen den Bewilligungsbescheid habe kein Rechtsbehelf eingelegt werden können, weil die Einstufung einer Fläche als Dauergrünland zu keinen monetären Auswirkungen führe. Dies habe das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 29. Januar 2014 (Az.: 10 LB 198/11) bestätigt. Ein Widerspruch sei daher unzulässig.

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In der Sache führt sie aus: Mit den von dem Kläger eingereichten Unterlagen habe der Pflugnachweis nicht zweifelsfrei erbracht werden können. Denn die Unterlagen seien nach dem 11. Juni 2018, also verfristet, eingereicht worden. Außerdem seien die Nachweise zum Teil nicht schlagbezogen und somit nicht eindeutig einer Fläche zuzuordnen. Die Verlegung einer Drainage erfordere auch nicht zwangsläufig das Pflügen der gesamten Fläche. Es werde zum Teil auch nicht einmal das Verlegen einer Drainage bestätigt, sondern lediglich das Ausbaggern eines Grabens. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die gesamte Menge des in der Rechnung vom 15. Mai 2014 aufgeführten Saatguts von 240 kg ausschließlich für die Fläche des Schlages J. Verwendung gefunden habe. Denn dieser sei nur 3,0121 ha groß, was einer Aussaatstärke von 80 kg/ha entspräche. Empfohlen werde hingegen eine Saatstärke von 25 bis 35 kg/ha. Gemäß der Aussage der Europäischen Kommission sei die Bestätigung des Nachbars wie eine Selbsterklärung zu werten und reiche für einen Nachweis ebenfalls nicht aus. Ein eindeutiger Luftbildnachweis sei nicht erbracht worden, weil die eingereichten Luftbilder nicht erkennen ließen, dass die Fläche im Jahr 2014 gepflügt worden sei. Es handele sich auch nicht um amtlich anerkannte Luftbilder, so dass sie sich nicht als Nachweise eigneten. Überdies seien Flächen, die bereits vor dem 16. Mai 2013 Dauergrünland gewesen seien und den Dauergrünlandstatus daher bereits vor dem Antragsjahr 2018 erreicht hätten, ohnehin von der „Pflugregelung“ des § 2a DirektZahlDurchfV und § 10a InVeKoSV ausgenommen. Es ergebe sich aus der Natur der Sache, dass das Pflügen einer Fläche bei einer derartigen Rückschau nur Auswirkungen haben könne, wenn die Fläche nicht bereits vor dem relevanten Fünfjahreszeitraum zu Dauergrünland geworden sei. Die Regelung diene nur dazu, das Entstehen von Dauergrünland neu zu definieren, nicht jedoch bereits entstandenes Dauergrünland in Ackerland umzuwidmen.

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Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten, der BA001, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

40

Der von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung konkretisierte Hauptantrag, festzustellen, dass die Fläche DENILI H. zur Größe von 3,0121 ha ab heute umgebrochen werden darf und zwar ohne Genehmigung der Beklagten, diese nicht als Dauergrünland, sondern als Ackerfläche zu bewerten ist, und dass der Umbruch ohne Einsatz von Ersatzflächen stattfinden darf, hat keinen Erfolg. Er ist zulässig, aber unbegründet.

41

Das Verwaltungsgericht Stade ist für diesen Antrag örtlich zuständig.

42

Nach § 52 Nummer 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist in Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Die in Streit stehende Fläche befindet sich gemäß § 73 Absatz 2 Nummer 7 Niedersächsisches Justizgesetz (NJG) im Bezirk des Verwaltungsgerichts Stade, nämlich in I. im Landkreis Rotenburg (Wümme).

43

Unter den Begriff des ortsgebundenen Rechts oder Rechtsverhältnisses fallen alle auf bestimmte Grundstücke bezogenen Rechte oder Rechtsverhältnisse, für die diese Beziehung den wesentlichen Inhalt ausmacht. Der Begriff des unbeweglichen Vermögens ist an denjenigen der „unbeweglichen Sache“ in § 24 der Zivilprozessordnung (ZPO) angelehnt. Er erstreckt sich wie dieser auf Grundstücke sowie auf Berechtigungen, für die die sich auf Grundstücke beziehenden Vorschriften gelten. Als Verwaltungsstreitsachen, die sich auf das unbewegliche Vermögen beziehen, kommen unter Berücksichtigung dessen beispielsweise Streitigkeiten über die Enteignung, die öffentliche Eigenschaft oder die Rückübertragung eines Grundstücks in Betracht (vgl. Kraft in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 52 Rn. 11 f.). Eine landwirtschaftliche Fläche ist unbewegliches Vermögen in diesem Sinne. Soweit die Beteiligten hier um den „Status“ einer landwirtschaftlichen Fläche streiten, handelt es sich dabei nicht um ein unmittelbar auf diese bezogenes Recht. Von der Frage, ob eine Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist, hängt allerdings ab, welche Rechte und Pflichten der Kläger in Bezug auf die in Streit stehende Fläche zu beachten hat, sodass der Streit zumindest ein ortsgebundenes Recht betrifft. So bemisst sich danach beispielsweise, ob für die Umwandlung eine Genehmigung im Sinn des § 16 Absatz 3 Satz 1 Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG) erforderlich ist. In Streit stehen hier ausschließlich solche „flächenbezogenen“ Rechte und Pflichten des Klägers und nicht solche, die seinen landwirtschaftlichen Betrieb als Ganzes betreffen, wie es etwa bei einem Streit um Direktzahlungen der Fall ist. Dadurch, dass das Verwaltungsgericht örtlich zuständig ist, in dessen Bezirk die Fläche belegen ist, wird auch dem Sinn und Zweck des § 52 Nummer 1 VwGO, der Ortskenntnis des ansässigen Gerichts Rechnung zu tragen und die Einnahme eines Augenscheins für dieses Gericht mit dem vergleichsweise geringsten Aufwand zu ermöglichen, Rechnung getragen.

44

Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Absatz 1 VwGO statthaft. Gemäß § 43 Absatz 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

45

Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist gegeben. Feststellungsfähig ist, ob die in Streit stehende Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist und damit zusammenhängend ohne Genehmigung und Einsatz einer Ersatzfläche umgepflügt werden darf.

46

Als Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Rechtsverhältnisse sind durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urt. v. 26. Januar 1996 – 8 C 19.94 –, juris Rn. 10; Nds. OVG, Beschl. v. 22. Juli 2020 – 11 LA 104/19 –, juris Rn. 8).

47

Zwischen dem Kläger und der Beklagten besteht eine rechtliche Beziehung in Bezug auf den Schlag J.. In dieser Rechtsbeziehung kann der Kläger nicht (allein) die Feststellung verlangen, dass die in Streit stehende Fläche im Jahr 2014 umgepflügt worden ist bzw. dass hierüber der Nachweis geführt werden kann. Denn eine solche Feststellung würde nur einen tatsächlichen Zustand betreffen, nicht aber eine Beziehung in rechtlicher Hinsicht. Ebenso wenig kann der Kläger (allein) die Feststellung verlangen, dass ein bestimmter Schlag „einen Ackerstatus hat“ bzw. „nicht als Dauergrünland zu bewerten ist“. Auch wenn die Beteiligten im vorliegenden Fall zum Teil wechselseitig auf einen eventuellen „Ackerstatus“ von landwirtschaftlichen Flächen Bezug nehmen, handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsbegriff (aA wohl OVG NRW, Urt. v. 8. Mai 2018 – 12 A 2475/16 –, juris Rn. 26). Es ist keine Rechtsnorm ersichtlich, die einer landwirtschaftlichen Fläche einen „Ackerstatus“ verleihen könnte. Hingegen beurteilt sich die Frage, ob eine landwirtschaftliche Fläche Dauergrünland ist, nach den Voraussetzungen der Rechtsnorm des § 2a DirektZahlDurchfV. Mit der Einordnung einer Fläche als Dauergrünland werden dann unmittelbare Rechte und Pflichten des Bewirtschafters begründet, namentlich die Pflicht, für einen beabsichtigten Umbruch dieser Fläche eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG einzuholen und eine Ersatzfläche zu stellen.

48

Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der (statthaften) Feststellung. Das berechtigte Interesse im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO umfasst jedes nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigte schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur (Nds. OVG, Beschl. v. 11. Dezember 2020 – 4 LC 291/17 –, juris Rn. 31). Ein berechtigtes Interesse liegt vor. Der Kläger hat nicht nur dargelegt, dass er ein wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Frage hat, ob die Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist und ein Umbruch einer Genehmigung bedarf, sondern nachvollziehbar das rechtliche Interesse dargelegt, dass er sich rechtskonform verhalten wolle, um rechtliche Nachteile zu vermeiden, die entstehen können, wenn die zwischen ihm und der Beklagten streitige Bewertung der Fläche nicht verbindlich geklärt würde.

49

Der Statthaftigkeit des Antrages steht auch nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage aus § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO entgegen. Dieser besagt, dass die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.

50

Das ist hier nicht der Fall. Eine entsprechende Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder Leistungsklage des Klägers wäre unstatthaft.

51

Es liegt kein Verwaltungsakt vor, der im Sinn des § 42 Absatz 1 VwGO mit einer Anfechtungsklage aufgehoben werden könnte. Die Schreiben vom 8. August und 12. September 2018 sind keine Verwaltungsakte gemäß § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) in Verbindung mit § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Gemäß § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Regelung ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, das heißt wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BeckOK VwVfG/von Alemann/Scheffczyk, 49. Ed. 1.10.2020, VwVfG § 35 Rn. 141). Für einen – hier allein in Betracht kommenden – feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben. Ein feststellender Verwaltungsakt muss dabei aber – ebenso wie ein gestaltender oder befehlender Verwaltungsakt – die Definitionsmerkmale des § 35 Satz 1 VwVfG vollständig erfüllen. Das gilt insbesondere für die Merkmale „Regelung” und „Außenwirkung”. Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern – als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts – auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger (oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen Rechtssubjekten) bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes entweder verbindlich konkretisiert oder individualisiert oder beides, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung im Sinn des § 35 Satz 1 VwVfG (BVerwG, Urt. v. 5. November 2009 – 4 C 3.09 –, juris). Maßgeblich kommt es bei der Auslegung von Verwaltungsakten in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern darauf an, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste (BVerwG, Beschl. v. 23. Januar 2018 – 8 B 30.17 –, juris Rn. 7).

52

Diese Voraussetzungen erfüllen die Schreiben der Beklagten vom 8. August und 12. September 2018 nicht. Sie lassen der äußeren Form nach nicht erkennen, dass sie Verwaltungsakte sein sollen. Die Schreiben wurden von der Beklagten selbst als „Mitteilungen“ bezeichnet. Ein vom Fließtext abgesetzter Tenor fehlt ebenso wie eine Rechtsbehelfsbelehrung. Der Sache nach erläutert die Beklagte in ihrem ersten Schreiben, dass der Kläger keine Unterlagen vorgelegt habe, die ein Umpflügen belegten. Eine Regelungswirkung ist in dieser Aussage nicht enthalten. In ihrem zweiten Schreiben erläutert die Beklagte, warum sie die nunmehr eingereichten Unterlagen für nicht ausreichend hält. Die abschließenden Sätze: „Nach Prüfung der neuen Nachweise erfolgt dennoch keine andere Bewertung der Fläche hinsichtlich ihres Flächenstatus. Sie ist nach den geltenden Vorschriften als Dauergrünland eingestuft.“ enthalten dem Wortlaut nach keine Regelung zu einem „Flächenstatus“. Denn nach der Aussage der Beklagten sei der „Flächenstatus“ bereits festgelegt. Dass diese Festlegung nicht geändert wird, ist dem Wortlaut nach ebenfalls keine Regelung zu einem „Status“, sondern eine Information.

53

Etwas Anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass der Kläger mit Schreiben vom 29. August 2018 „Widerspruch“ gegen die Mitteilung der Beklagten vom 8. August 2018 eingelegt hat. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Kläger durch seinen „Widerspruch“ einen solchen im rechtstechnischen Sinne des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen wollte. Als solcher wurde er von der Beklagten auch offensichtlich nicht bewertet, da diese in ihren Schreiben vom 8. August und 12. September 2018 nicht auf die Möglichkeit der Widersprucheinlegung hingewiesen hat und den „Widerspruch“ des Klägers vom 29. August 2018 auch nicht als solchen bearbeitet hat. Jedenfalls wäre ein solcher Widerspruch auch nicht zulässig, weil es sich bei dem Schreiben der Beklagten vom 8. August 2018 nicht um einen Verwaltungsakt handelt.

54

Der Bescheid vom 13. Dezember 2018 über die dem Kläger gewährten Direktzahlungen stellt zwar einen Verwaltungsakt dar. Eine Anfechtungsklage gegen die in dem Bescheid vorgenommene „Einstufung“ der in Streit stehenden Fläche wäre gleichwohl schon deshalb unstatthaft, weil der Kläger durch diese Einstufung nicht beschwert ist.

55

Der Kläger hätte auch keine Verpflichtungsklage gemäß § 42 Absatz 1, 2. Alternative VwGO erheben müssen. Eine Verpflichtungsklage die darauf gerichtet ist, die Beklagte unter Aufhebung der Schreiben vom 8. August und 12. September 2018 oder des Bescheides vom 13. Dezember 2018 zu verpflichten, durch einen Bescheid festzustellen, dass der Schlag J. ab heute umgebrochen werden darf, und zwar ohne Genehmigung der Beklagten, nicht als Dauergrünland, sondern als Ackerfläche zu bewerten ist, und dass der Umbruch ohne Einsatz von Ersatzflächen stattfinden darf, wäre nicht statthaft. Denn die Schreiben vom 8. August und 12. September 2018 sind keine Verwaltungsakte und der Bescheid vom 13. Dezember 2018 beschwert den Kläger nicht (s.o.). Eine Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO, die darauf gerichtet ist, dem Kläger über den Ausgang seines „Widerspruchs“ einen Bescheid zu erteilen bzw. die Beklagte zu verpflichten, zu entscheiden, ob sie durch Verwaltungsakt über den „Flächenstatus“ entscheidet, wäre zwar statthaft. Sie entspricht jedoch nicht dem Begehren des Klägers, sodass die vorliegende Feststellungsklage zu ihr nicht subsidiär ist.

56

Die Klage ist im Hauptantrag aber unbegründet.

57

Es ist nicht festzustellen, dass die Fläche DENILI H. zur Größe von 3,0121 ha ab heute umgebrochen werden darf, und zwar ohne Genehmigung der Beklagten, diese nicht als Dauergrünland, sondern als Ackerfläche zu bewerten ist, und dass der Umbruch ohne Einsatz von Ersatzflächen stattfinden darf.

58

Denn zum Zeitpunkt der Entscheidung ist die Fläche Dauergrünland und darf nur mit Genehmigung der Beklagten umgebrochen werden. Gemäß § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, deren Vorschriften ausweislich § 1 Nummer 3 DirektZahlDurchfV unter anderem für die Durchführung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes anzuwenden sind, gelten als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, unbeschadet des § 2 DirektZahlDurchfG, Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind.

59

Diese Voraussetzungen erfüllt die in Streit stehende Fläche zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Unabhängig davon, ob der Kläger den Nachweis darüber führen kann, dass er den Schlag J. im Jahr 2014 gepflügt hat, ist dieser jedenfalls am 6. Januar 2021 länger als fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden, zum Anbau von Gras genutzt worden und ist seit über fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes. Der Zeitpunkt, ab dem die fünf Jahre für die Pflugregelung laufen, kann nach der Regelungssystematik nicht erst der 1. Januar 2018, dem Datum des Inkrafttretens der Änderung des Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, oder 30. März 2018, dem Datum des Inkrafttretens des § 10a InVeKoSV, sein. Denn der Nachweis nach § 10a InVeKoSV ist nur dann sinnvoll, wenn er die fünf Jahre der Pflugregelung betreffen kann. Diese fünf Jahre müssen also in dem Zeitraum begonnen haben, für den der Nachweis geführt werden kann. Das ist hier das Jahr 2014.

60

Der Ablauf der in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 bzw. § 2a DirektZahlDurchfV festgelegten Fünfjahresfrist wurde vorliegend auch weder durch die Klageerhebung des Klägers am 26. Februar 2019 noch dadurch „gehemmt“, dass der Kläger nach eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung in Absprache mit seinem Berater bei dem Niedersächsischen Landvolk in seinen Sammelanträgen für die Jahre 2019 und 2020 den Schlag J. stets mit der Bezeichnung „Ackerland“ angegeben hat. Es ist keine Rechtsgrundlage ersichtlich, aufgrund derer eine solche Hemmungswirkung der Klage oder des Antrags eintreten könnte.

61

Insofern war die Klage abzuweisen.

62

Der Hilfsantrag, festzustellen, dass die Fläche DENILI H. zur Größe von 3,0121 ha zum 1. April 2018 umgebrochen werden durfte und nicht als Dauergrünland, sondern als Acker zu bewerten war, und dass der Umbruch ohne Genehmigung und ohne Einsatz einer Ersatzfläche durchgeführt werden durfte, hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.

63

Das Verwaltungsgericht Stade ist auch für diesen Antrag örtlich zuständig und es handelt sich um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis (s.o.).

64

Dem steht nicht entgegen, dass es sich um ein vergangenes Rechtsverhältnis handelt. Der Kläger bestimmt mit dem Klageantrag und seiner Begründung selbst den Zeitpunkt, zu dem das Bestehen oder Nichtbestehen des Rechtsverhältnisses festgestellt werden soll; es kann sich um vergangene, gegenwärtige und zukünftige Rechtsverhältnisse handeln. Vergangene Rechtsverhältnisse sind solche, die sich zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bereits erledigt haben. Bei vergangenen Rechtsverhältnissen stellt sich lediglich die Frage nach dem berechtigten Interesse an der baldigen Feststellung mit besonderer Schärfe (Happ in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 43 Rn. 13, 18). Ein solches ist hier gegeben. Die begehrte Feststellung, dass die in Streit stehende Fläche zum 1. April 2018 ohne Genehmigung hätte umgebrochen werden können und kein Dauergrünland war, hat Einfluss auf das Vorliegen der Voraussetzungen des § 16 Absatz 3 Satz 2 Nummer 2 DirektZahlDurchfG. Denn dann würde es sich bei der Fläche um ab dem Jahr 2015 neu entstandenes Dauergrünland handeln.

65

Die so verstandene Feststellungsklage ist auch nicht subsidiär im Sinne des § 43 Absatz 2 VwGO (s.o.).

66

Die Klage ist begründet. Es ist festzustellen, dass die Fläche DENILI H. zur Größe von 3,0121 ha zum 1. April 2018 ohne Genehmigung und ohne Einsatz einer Ersatzfläche umgebrochen werden durfte und nicht als Dauergrünland zu bewerten war.

67

Gemäß § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Die Genehmigungsbedürftigkeit setzt voraus, dass es sich bei der Fläche, die umgewandelt werden soll, um eine Dauergrünlandfläche handelt. Nach § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV gelten als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, unbeschadet des § 2 DirektZahlDurchfG, Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind.

68

Der Schlag J. war seit Inkrafttreten des § 2a DirektZahlDurchfG am 30. März 2018 nicht mehr als Dauergrünland im Sinne dieser Vorschrift zu bewerten. Denn diese Fläche wurde von dem Kläger im Jahr 2014 gepflügt.

69

Gemäß § 10a Absatz 1 InVeKoSV kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018. Für den Nachweis sind nach § 10a Absatz 2 Satz 1 InVeKoSV folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche und 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises gemäß § 10a Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 InVeKoSV kann gemäß § 10a Absatz 2 Satz 2 InVeKoSV abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.

70

Der Kläger hat den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe dieser Regelungen geführt. Er hat schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 die konkrete Fläche ihrer Lage und Größe nach benannt. Er hat die Anlage 8 zum Sammelantrag ausgefüllt und in dieser vermerkt, dass er den Schlag J. im Jahr 2014 umgepflügt und mit Gras neu angesät habe. Zudem hat er geeignete Nachweise vorgelegt, nämlich insbesondere die Kopie einer Rechnung über den Kauf von Saatgut und eine unterschriebene Erklärung des Bewirtschafters der Nachbarfläche, Herrn W., dass die Fläche DENILI H., Schlag J., Flächengröße 3,0121 ha, von dem Kläger im Jahr 2014 nach dem Drainieren gepflügt worden sei. Anschließend sei die Fläche gedrillt und gewalzt worden.

71

Zwar trifft es zu, dass die von dem Kläger vorgelegten Rechnungen nicht „schlagbezogen“ sind und diese allein den Nachweis nicht erbringen können. Insbesondere durch die schriftliche Zeugenaussage des Nachbarn W. kann der Nachweis jedoch geführt werden. Nach den allgemeinen Beweisregeln muss ein Zeuge im Einzelfall glaubwürdig und seine Aussage glaubhaft sein. Das ist hier bei der schriftlichen Zeugenaussage des Herrn W., der die Nachbarfläche bewirtschaftet und bestätigt, dass die Fläche im Jahr 2014 gepflügt worden ist, der Fall. Anhaltspunkte, die gegen die Glaubhaftigkeit der Aussage sprechen sind nicht ersichtlich. Der Zeuge hat auch, soweit ersichtlich, kein eigenes, insbesondere keine wirtschaftliches, Interesse an dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens. Die Unterlagen bestätigen in der Gesamtbetrachtung die Angabe des Klägers, dass er den Schlag J. jedenfalls im Jahr 2014, auch wenn ein konkretes Datum nicht benannt worden ist, gepflügt habe.

72

Den Einwänden der Beklagten, dass nur amtliche Luftbilder, nicht aber andere Luftbilder, Zeugenaussagen oder Rechnungen als Nachweise im Sinne des § 10a Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 InVeKoSV anerkannt werden könnten sowie, dass es sich bei der in §10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV genannten Frist, dem 11. Juni 2018, um eine Ausschlussfrist handelt, folgt das Gericht nicht.

73

Denn im hier vorliegenden Fall hat die Beklagte die Frist des 11. Juni 208 nicht wie eine Ausschlussfrist behandelt. Sie hat die von dem Kläger am 29. August 2018 eingereichten schriftlichen Zeugenaussagen bei ihrer Prüfung berücksichtigt, wie sich aus der Mitteilung der Beklagten vom 12. September 2018 ergibt.

74

§ 10a InVeKoSV enthält keine Regelungen dazu, was geeignete Nachweise im Sinne des § 10 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 InVeKoSV sein sollen. Deswegen ist auf die Regelungen des allgemeinen Verwaltungsverfahrens zurückzugreifen. Gemäß § 1 Absatz 1 NVwVfG in Verbindung mit § 26 Absatz 1 VwVfG bedient sich die Behörde der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Sie kann insbesondere 1. Auskünfte jeder Art einholen, 2. Beteiligte anhören, Zeugen und Sachverständige vernehmen oder die schriftliche oder elektronische Äußerung von Beteiligten, Sachverständigen und Zeugen einholen, 3. Urkunden und Akten beiziehen, 4. den Augenschein einnehmen. Die Nichtberücksichtigung der vom Kläger hier vorgelegten Rechnungen und schriftlichen Zeugenaussagen ist jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil ein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung nicht vorliegt. Die Beklagte lehnt solche Nachweise mit der Begründung ab, dass Zeugenaussagen von Nachbarn oder Lohnunternehmern wie Selbsterklärungen zu werten seien und dass betriebliche Aufzeichnungen, wie Rechnungen, zweifelhaft seien. Hierin liegt aber kein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung solcher Unterlagen. Die Beklagte nimmt mit dieser Begründung eine Beweiswürdigung vorweg. Das Ergebnis einer solchen, allgemein für alle Verfahren vorweggenommenen Beweiswürdigung kann aber nicht gleichzeitig ein sachlicher Grund dafür sein, solche Beweismittel gar nicht erst zum Beweis einer Tatsache zuzulassen. Die vorgelegten Rechnungen und schriftlichen Zeugenaussagen sind grundsätzlich geeignete Beweismittel, um das Pflügen der in Rede stehenden Fläche zu beweisen. Ob das Pflügen mit diesen Beweismitteln zur Überzeugung der Beklagten und ggf. des Gerichts belegt worden ist, ist das Ergebnis der Beweiswürdigung.

75

Nach dem Wortlaut des Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 „mindestens fünf Jahre nicht umgepflügt“ beginnt die Frist von fünf Jahren mit dem letzten Pflügen. Ob die Fläche zum Zeitpunkt des Pflügens oder – wie die Beklagte meint – vor dem 16. Mai 2013 bereits Dauergrünland war, ist unerheblich. Denn für die neue Rechtslage kommt es darauf an, ob in den fünf Jahren vor dem Jahr 2018 ein Pflegeumbruch der Grünlandfläche stattgefunden hat, die nach den im Jahr 2017 geltenden Rechtsvorschriften als Dauergrünland anzusehen war. Dem Argument der Beklagten, dass diese Beurteilung dem Ziel widerspreche, Dauergrünland zu schützen, ist nicht zu folgen. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 besagt nicht, dass eine Fläche nicht als Dauergrünland zu bewerten ist, wenn sie fünf Jahre lang nicht „um“gepflügt wurde. Die Mitgliedstaaten erhalten vielmehr die Möglichkeit, diese Tatbestandsvoraussetzung kumulativ zu der Voraussetzung „nicht Teil der Fruchtfolge“ für ihr Hoheitsgebiet zu regeln. Wenn die Bundesrepublik Deutschland von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, hat der Verordnungsgeber die Einschränkung des Dauergrünlandschutzes dabei abgewogen und diese Einschränkungen in Kauf genommen. Diese Entscheidung ist nicht durch eine restriktive Auslegung zu unterlaufen.

76

Weil der erste Hilfsantrag des Klägers Erfolg hat, war über die weiteren Hilfsanträge nicht zu entscheiden.

77

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Absatz 1 Satz 1 VwGO. Danach sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen, wenn ein Beteiligter teils obsiegt und teils unterliegt. Hier unterliegt der Kläger mit seinem Hauptantrag, obsiegt aber mit seinem Hilfsantrag. Da beide Anträge eine gleichwertige Bedeutung haben, sind die Kosten hälftig zu teilen.

78

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nummer 11, 711 ZPO.

79

Die Berufung war gemäß § 124 Absatz 2 Nummer 3 in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil die Sache grundsätzlich Bedeutung hat. Es handelt sich – soweit ersichtlich – um die niedersachsenweit erste Entscheidung zu der Bewertung einer Fläche im Hinblick auf die Vorschriften des § 10a InVeKoSV und § 2a DirektZahlDurchfV.

 


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