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VG Göttingen 2. Kammer, Urteil vom 28.05.2019, 2 A 514/17, ECLI:DE:VGGOETT:2019:0528.2A514.17.00

Art 6 EUV 639/2014, § 10 MOG, § 11 MOG, § 48 Abs 4 VwVfG, Art 4 Abs 1h EUV 1307/2013, Art 24 EUV 1307/2013

Tatbestand

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Der Kläger ist Landwirt und hält Galloway-Rinder.

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Mit Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2015 vom 5. Mai 2015 beantragte der Kläger die Erstzuweisung von Zahlungsansprüchen für zunächst 78,9935 ha von ihm bewirtschafteten Landes. Er korrigierte diese Fläche später auf 77,861 ha.

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Mit Erstzuweisungsbescheid der Beklagten vom 17. Dezember 2015 wies die Beklagte dem Kläger 75,72 Zahlungsansprüche zu. Sie nahm dabei aufgrund von Satellitenvermessungen Kürzungen bei den Schlägen 6, 221 sowie 222 vor, so dass sich gegenüber den Angaben des Klägers eine Kürzung von 2,14 ha, bzw. Zahlungsansprüchen ergab. Darauf basierend bewilligte die Beklagte dem Kläger mit Bewilligungsbescheid vom 29. Dezember 2015 eine Basisprämie in Höhe von 13.725,83 Euro sowie eine Umverteilungsprämie in Höhe von 1.964,96 Euro.

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Unter dem 14. Januar 2016 bat der Kläger die Beklagte um Überprüfung ihrer Bescheide. Daraufhin maß die Beklagte die Flächen satellitengestützt am 02. März 2016 erneut ein und führte eine Mitarbeiterin der Beklagten am 07. März 2016 eine Vor-Ort-Kontrolle durch. Bei dieser Vor-Ort-Kontrolle erstellte die Mitarbeiterin Fotografien des Bewuchses der Schläge 221 sowie 9. Wegen des Inhalts der Fotografien wird auf Blatt 108 bis 115 der Beiakten 001 Bezug genommen. Aufgrund dieser Feststellungen kürzte die Beklagte die dem Kläger zuzuweisende beihilfefähige Fläche um weitere 1,28 ha. Mit Schreiben vom 13. März 2017 hörte die Beklagte den Kläger zu dieser Kürzung sowie zu der sich daraus ergebenden Sanktionierung mit einer Gesamtrückforderung von 520,96 Euro an.

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Mit Bescheid vom 15. Juni 2017 nahm die Beklagte ihren Bescheid über die Erstzuweisung von Zahlungsansprüchen im Rahmen der Basisprämienregelung 2015 vom 17. Dezember 2015 mit Wirkung für die Vergangenheit teilweise zurück und zog Zahlungsansprüche im Umfang von 1,28 wieder ein. Zur Begründung führte sie aus, gegenüber den bereits mit Bescheid vom 17. Dezember 2015 vorgenommenen Kürzungen hätten sich aufgrund der Überprüfungen weitere Kürzungen im Umfang von 1,28 ha beihilfefähige Fläche ergeben. Betroffen von den weiteren Kürzungen waren die Schläge 6, 9, 221 und 222. Beim Schlag 6 rechnete die Beklagte aufgrund der Vor-Ort-Kontrolle ein Landschaftselement im Umfang von 0,0229 ha als beihilfefähige Fläche hinzu. Zur Begründung führte die Beklagte an, die Kürzungen beruhten darauf, dass die genannten Flächen teilweise oder, wie der Schlag 221, vollständig verbuscht seien und es sich dabei nicht um landwirtschaftliche Flächen handele. Nach den Feststellungen des Prüfdienstes handele es sich um sukzessiv eingewachsene bzw. nicht genutzte Randbereiche oder nicht bewirtschaftete Flächenbereiche und somit um nicht landwirtschaftliche und beihilfefähige Flächen.

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Hiergegen hat der Kläger am 10. Juli 2017 Klage erhoben. Er bestreitet, dass die Flächen kleiner seien als von ihm angegeben und legt von ihm selbst im Jahre 2017 gefertigte Fotografien vor, aus denen sich seiner Auffassung nach ergebe, dass es sich bei den streitigen Flächen um landwirtschaftliche Flächen i.S.d. Beihilferechts handelt. Wegen des Inhalts der Fotografien im Einzelnen wird auf Bl. 21 bis 26 der Gerichtsakte verwiesen. Er trägt unwidersprochen vor, dass seine Rinder sämtliche Flächen trotz des Bewuchses tatsächlich beweidet hätten.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid der Beklagten zur Teilaufhebung der Erstzuweisung von Zahlungsansprüchen im Rahmen der Basisprämienregelung 2015 vom 15.06.2017 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Auffassung bei den Schlägen 6 und 9 ergäben sich die Flächenverringerungen durch sukzessive Einwachsungen und dadurch, dass der Gehölzbestand gegenüber dem Vorhandensein von Gräsern bestimmend sei. Auch die Kürzung beim Schlag 222 sei durch sukzessive Einwachsungen zu erklären. Im Ergebnis sei dies jedoch unerheblich, weil der Kläger diesen Schlag nicht zur Aktivierung von Zahlungsansprüchen angemeldet habe. Bei der Fläche mit der größten Abweichung, dem Schlag 221 mit einer Größe von 3,01 ha, handele es sich nicht um eine landwirtschaftliche Fläche. Es überwiege nicht der Bestand an Gras und Grünfutterpflanzen, sondern an Gehölzen und anderen Pflanzen, die nicht typischerweise in Grünland vorkommen. Bei der einzig gepflegten Fläche, einem Wanderweg, handele es sich nicht um Grünland. Flächen mit Wegefunktion seien Grundsätzlich nicht beihilfefähig.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 15. Juni 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage für die Rücknahme der mit Erstzuweisungsbescheid vom 17. Dezember 2015 zugewiesenen Zahlungsansprüche im Umfang von 1,28 mit dem streitgegenständlichen Bescheid ist § 10 Abs. 1 des Marktorganisationsgesetzes vom 7. November 2017 (BGBl. I. S. 3746) –MOG-. Danach sind rechtswidrige Bescheide in den Fällen der §§ 6, 8 und 9 b auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen. Die Zuweisung von Zahlungsansprüchen mit Bescheid vom 17. Dezember 2015 im Umfang von 75,72 beruht auf Art. 24 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 (Amtsblatt EU L 347/608). Hierbei handelt es sich um Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der gemeinsamen Agrarpolitik, so dass es sich um einen Fall des § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG handelt.

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Die Bewilligung von 75,72 Zahlungsansprüchen war im Umfang von 1,28 rechtswidrig. Zahlungsansprüche werden gemäß Art. 24 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 (nur) den Betriebsinhabern zugewiesen, die gemäß Art. 9 der Verordnung zum Bezug von Direktzahlungen berechtigt sind. Gemäß Art. 9 Abs. 1 dieser Verordnung sind aktive Betriebsinhaber natürliche oder juristische Personen, deren landwirtschaftliche Flächen hauptsächlich Flächen sind, die auf natürliche Weise in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand gehalten werden. Vorausgesetzt für die Förderfähigkeit ist somit eine landwirtschaftliche Fläche. Gemäß Art. 4 Abs. 1 e dieser Verordnung ist “landwirtschaftliche Fläche“ jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder mit Dauerkulturen genutzt wird. Nach Art. 4 Abs. 1 h dieser Verordnung sind “Dauergrünland und Dauerweideland“ Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind; es können dort auch andere Pflanzenarten wachsen wie Sträucher und/oder Bäume, die abgeweidet werden können, sofern Gras- und andere Grünfutterpflanzen weiterhin vorherrschen; sowie ferner – wenn die Mitgliedstaaten dies beschließen – Flächen, die abgeweidet werden können, und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen.

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Zur Ausfüllung dieser Vorschrift sind die Delegierten Verordnungen (EU) Nr. 639/2014 der Kommission vom 11. März 2014 (Amtsblatt EU L 181/1) sowie Nr. 640/2014 der Kommission vom 11 März 2014 (Amtsblatt EU L 181/48) erlassen worden. Nach Art. 9 Abs. 3 b Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014, i.d.F. von Art. 1 Abs. 2 der Delegierten Verordnung Nr. 2016/1393 gilt eine landwirtschaftliche Parzelle, die mit Bäumen durchsetzt ist, als beihilfefähige Fläche, sofern die Zahl der Bäume je Hektar nicht eine bestimmte Bestandsdichte überschreitet. Die maximale Bestandsdichte wird von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage der traditionellen Anbaupraktiken der natürlichen Gegebenheiten und nach ökologischen Kriterien festgelegt und mitgeteilt. Sie darf 100 Bäume je Hektar nicht überschreiten.
Gemäß Art. 6 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 639/2014 gelten für die Zwecke von Art. 4 Abs. 1 h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 Gras und andere Grünfutterpflanzen als weiterhin vorherrschend, wenn sie auf Ebene der landwirtschaftlichen Parzelle mehr als 50 vom Hundert der beihilfefähigen Fläche einnehmen. Als nationalstaatliche Ausfüllung dieser europarechtlichen Vorgaben ist schließlich § 2 des Direktzahlungsdurchführungsgesetzes vom 09.07.2014 (BGBl. I., 897) heranzuziehen.

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Gemäß § 2 Direktzahlungsdurchführungsgesetz gelten als Dauergrünland i.S.d. Art. 4 Abs. 1 h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 auch Flächen, die abgeweidet werden können und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen.

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Maßgeblich für die Annahme einer landwirtschaftlichen Fläche im hier interessierenden Zusammenhang einer Verbuschung ist nach den genannten Vorschriften somit, dass Gras und Grünfutterpflanzen mehr als 50 vom Hundert des Bewuchses der Parzelle ausmachen. Die Pflanzen des Grünlandes umfassen die drei Hauptgruppen Futtergräser, Kleearten (und andere Leguminosen) sowie Kräuter. Disteln, Brennnesseln, Weißdorn und Hagebutte sind zwar auch Grünpflanzen, selbst wenn sie nicht typischerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen sind. Sie können in natürlichem Grünland vorkommen, so dass das vereinzelte Vorkommen dieser Pflanzen der Einordnung einer Fläche als Dauergrünland nicht entgegensteht. Dies gilt jedoch dann nicht, wenn diese Pflanzen den Charakter der Fläche prägen, weil die die Fläche beherrschen. Sie sind dann nicht mehr nur ein Teil des durch Gräser geprägten Grünlandes als Wiese oder Weide. Disteln oder Brennnesseln und andere Unkräuter, die eine Fläche beherrschen und den Charakter dieser Fläche prägen, sind keine förderfähigen landwirtschaftlichen Flächen (Nds. OVG, Beschluss vom 13.08.2012 – 10 LA 93/11 -, juris Rn. 7; VG Oldenburg, Urteil vom 21.09.2017 – 12 A 3046/15 -, juris Rn. 36 f.). So liegt der Fall hier bei den von Kürzungen betroffenen Schlägen 6, 9, 221 und 222 des Klägers im Umfang von 1,28 ha.

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Hinsichtlich der Schläge 6 und 222 erfolgte durch den Prüfdienst der Beklagten eine sattelitengestützte Neuvermessung der (nicht verbuschten) Flächen, die, bedingt durch Einwachsungen, zu einer Kürzung um 0,1110 (Schlag 6) bzw. 0,1382 (Schlag 222) führte. Diesen durch Fernerkundung gewonnenen Erkenntnissen hat der Kläger substantiiert nichts entgegengesetzt.

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Hinsichtlich der Schläge 9 (Kürzung um 0,1803 ha) und 221 (Kürzung um 0,8657 ha) hat die Mitarbeiterin der Beklagten bei einer am 07. März 2016 vorgenommenen Vor-Ort-Kontrolle zusätzlich eine Fotodokumentation der Flächen angefertigt. Aus diesen Fotos ergibt sich mit Ausnahme eines Wanderweges ein nahezu vollständiger Bewuchs mit Büschen, wie Hagebutte und Weißdorn, sowie Bäumen. Aus den Bildern ist zu erkennen, dass der Bewuchs mit Gras und Grünfutterpflanzen jedenfalls nicht größer als 50 vom Hundert ist.

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Diese Feststellung wird weder durch die vom Kläger im Klageverfahren vorgelegten eigenen Fotografien noch durch den Umstand widerlegt, dass die Flächen nach dem unbestritten gebliebenen Vortrag des Klägers in der mündlichen Verhandlung tatsächlich von seinen Rindern beweidet worden sind.

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Die im Rahmen einer Verwaltungs- und/oder Vor-Ort-Kontrolle getroffenen Feststellungen beziehen sich zunächst auf die Verhältnisse im Antragsjahr, in dem sie getroffen wurden, hier 2016. Die zeitlichen Wirkungen der Feststellungen sind hierauf aber nicht beschränkt. So steht eine, wie hier am 07. März, nur kurze Zeit nach Ende des Antragsjahres durchgeführte Vor-Ort-Kontrolle einer Verwertung der erzielten Ergebnisse für das abgelaufene Antragsjahr nicht entgegen (Düsing/Martinez, 1. Auflage 2016, VO (EU) Nr. 640/2014, Art. 18 Rn. 23). Es ist nicht davon auszugehen, dass sich der Bewuchs vor Beginn der Vegetationsperiode 2016 von demjenigen im Jahre 2015 erheblich unterschied.

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Anders als einige Instanz Gerichte billigt die Kammer der Beklagten bei der Beurteilung von Flächen als beihilfefähig keinen Beurteilungsspielraum zu (so aber VG Augsburg, Urteil vom 31.07.2018 – Au 8 K 17.1728 -, juris Rn. 28; VG Karlsruhe, Urteil vom 20.01.2011 – 2 K 11/10 -, juris Rn. 54; offengelassen von VG Bremen, Urteil vom 27.09.2018 – 5 K 52/17 -, juris Rn. 30; so wie hier, Schulze in: Düsing/Martinez, a.a.O. Rn. 22). Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fehlt der Annahme eines nicht gesetzlich normierten Beurteilungsspielraums oder einer Einschätzungsprärogative der Fachbehörde die erforderliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, weshalb dieses Rechtsinstitut vor Art. 19 Abs. 4 GG keinen Bestand haben könne. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts gehe es vielmehr darum, dass man in bestimmten Einzelfällen nicht wisse und auch objektiv nicht wissen könne, ob die Behörde mit ihrer Einschätzung richtigliege. Weil das Gericht nicht verpflichtet sei, seinerseits fachwissenschaftliche Forschungsaufträge zu erteilen, könne es nur seine Einschätzung an die Stelle der Einschätzung der Behörde setzen. Weil das Gericht aber in außerrechtlichen, insbesondere ökologischen Fragen nicht klüger sei als die Behörde, werde für den Rechtsschutz nichts gewonnen. Die Verwaltungsgerichte müssten sich im Rahmen vollständiger gerichtlicher Kontrolle Klarheit verschaffen, ob es tatsächlich an entscheidungsrelevanter, eindeutiger wissenschaftlicher Erkenntnis fehle. Sei das der Fall, habe das Gericht zu prüfen, ob die fachlichen Maßstäbe und Methoden vertretbar und die Behörde zu einer plausiblen Einschätzung gelangt ist. Nachzugehen sei also insbesondere Einwänden gegen die Methodik, die Grundannahmen und die Schlussfolgerungen der Behörde. Und schließlich gelten die allgemeinen Grundsätze, also die Frage, ob der Behörde bei Ermittlung und bei der Anwendung der gewählten Methode Verfahrensfehler unterlaufen sind, ob sie anzuwendendes Recht verkannt, sich von einem unrichtigen oder nicht ausreichend ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzt oder sich von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen (BVerwG, Beschluss vom 23.10.2018 – 1 BvR 2523/13 -, 1 BvR 595/14 -, juris, Rn. 24 ff.). Mag das Ergebnis im Einzelfall das Gleiche sein, wird doch dem Rechtsinstitut der Einschätzungsprärogative der Behörde bei technischen und fachwissenschaftlichen Fragen eine Absage erteilt. Vielmehr handelt es sich um ein Problem der Tatsachenfeststellung. Dieses ist hier zu Lasten des Klägers zu entscheiden.

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Die vom Kläger eingereichten Fotografien widerlegen den durch die von der Vor-Ort-Kontrolle der Beklagten durchgeführten Fotodokumentationen nicht. Die von ihm fotografierten Ausschnitte der Schläge 9 und 221 lassen zwar Grünfutterbewuchs erkennen, sind indes so kleinräumig, dass eine Aussage für den Gesamtbewuchs der Parzelle nicht getroffen werden kann.

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Selbst wenn die vom Kläger angefertigten Fotografien den gleichen Beweiswert hätten wie die von der Vor-Ort-Kontrolle angefertigten, wäre das Ergebnis, dass sich im Ergebnis nicht feststellen ließe, ob es sich um eine landwirtschaftliche Fläche handelt oder nicht. In diesem Fall trifft gemäß § 11 MOG den Kläger die Beweislast für die Beihilfefähigkeit und insbesondere für die in seinem Antrag angegebene Größe der Antragsflächen.

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Rechtlich unerheblich ist, dass der Kläger die Flächen tatsächlich durch seine Rinder hat beweiden lassen. Auf Fragen der tatsächlichen Nutzung kommt es für die Beihilfefähigkeit im System der Direktzahlungen erst dann an, wenn es sich um eine landwirtschaftliche Fläche handelt. So regelt etwa § 12 Direktzahlungsdurchführungsverordnung die Frage, wann eine hauptsächlich landwirtschaftliche Nutzung bei auch nicht landwirtschaftlicher Nutzung der Flächen vorliegt. Definitionsgemäß vorausgesetzt ist jedoch, dass es sich bei der streitbefangenen Fläche um eine landwirtschaftliche Fläche handelt (ebenso VGH München, Urteil vom 16.04.2013 -21 B 12.1307-, juris Rn. 26; VG Oldenburg, Urteil vom 21.09.2017 – 12 A 3046/15 -, juris Rn. 39 jeweils zur alten Rechtslage).

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Die Kammer folgt damit nicht der Kommentierung von Schulze in: Düsing/Martinez, a.a.O. Rn. 18, der es für ausreichend erachtet, dass eine Fläche landwirtschaftlich genutzt wird, damit sie unter den Begriff der landwirtschaftlichen Fläche i.S.d. Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 subsummiert werden kann. Die Herleitung dieser Rechtsauffassung aus Art. 32 Abs. 2 Satz 1 a VO (EU) Nr. 1307/2013 unterliegt einem Zirkelschluss. Gemäß Art. 32 Abs. 2 Satz 1 a dieser Regelung bezeichnet der Begriff “beihilfefähige Hektarfläche“ jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird … Vorausgesetzt ist damit, dass eine solche Nutzung auf einer landwirtschaftlichen Fläche stattfindet. Die Definition der “landwirtschaftlichen Fläche“ ist, wie oben dargelegt, eindeutig und führt hier dazu, dass eine solche nicht vorliegt. Dass in Art. 32 Abs. 2 Satz 1 a dieser Bestimmung gleichzeitig auf die tatsächliche Nutzung als landwirtschaftliche Tätigkeit abgestellt wird, vermag in Anbetracht der klaren gesetzlichen Definition des Begriffes „landwirtschaftliche Fläche“ nichts für die Annahme einer solchen Fläche herzugeben.

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Schließlich ist der Bescheid der Beklagten vom 15. Juni 2017 nicht deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte die (Teil-) Rücknahme der Erstzuweisung erst über ein Jahr nach vollständiger Tatsachenkenntnis ausgesprochen hat. Zwar lag vollständige Tatsachenkenntnis nach der Vor-Ort-Kontrolle bei der Beklagten am 7. März 2016 vor und erfolgte die Anhörung zur (Teil-) Rücknahme erst mit Schriftsatz vom 13. März 2017. Die Jahresfrist des gemäß § 10 Abs. 1 MOG entsprechend anwendbaren § 48 Abs. 4 VwVfG ist damit zwar abgelaufen, sie kommt indes nicht zur Anwendung. Denn diese Bestimmung des nationalen Rechts wird überlagert durch die bindenden Vorschriften des Europarechts. Nach diesem hat jedoch eine Rücknahme bzw. Wiedereinziehung von Zahlungsansprüchen zwingend zu erfolgen.

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Zunächst ergibt sich aus Art. 63 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013, dass die Beihilfe nicht gezahlt oder ganz oder teilweise zurückgenommen wird und ggf. die entsprechenden Zahlungsansprüche nach Art. 21 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 nicht zugewiesen oder zurückgenommen werden, wenn sich herausstellt, dass ein Begünstigter die Förderkriterien nicht erfüllt. Ferner regelt Art. 23 Abs. 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 der Kommission vom 17. Juli 2014 (Amtsblatt EU L 227/69), dass zu Unrecht zugewiesene Zahlungsansprüche in die nationale Reserve oder die regionalen Reserven gemäß Art. 30 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 zurückfallen, wenn nach im Einklang mit der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 erfolgter Zuweisung von Zahlungsansprüchen an Begünstigte festgestellt wird, dass die Zahl der zugewiesenen Zahlungsansprüche zu hoch war. Zudem ergibt sich aus Art. 7 dieser Verordnung, dass der Begünstigte bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zur Rückzahlung der betreffenden Beträge zuzüglich ggf. der gemäß Abs. 2 berechneten Zinsen verpflichtet ist.

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Aus diesem europarechtlich bindenden Vorgaben folgt, dass eine Rückforderung zu Unrecht geleisteter Zahlungen bzw. Zuweisungsansprüchen einschränkungslos zu erfolgen hat. Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG schränkt diese Maßgabe unzulässig ein und ist deshalb nicht anzuwenden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf §§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.

 


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