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Rechtsprechung der niedersächsischen Justiz

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OVG Lüneburg 13. Senat, Beschluss vom 21.12.2021, 13 MN 478/21, ECLI:DE:OVGNI:2021:1221.13MN478.21.00

§ 28 Abs 1 S 1 IfSG, § 28a Abs 3 IfSG, § 47 Abs 6 VwGO, § 3 Abs 5 S 1 CoronaVV ND, § 4 Abs 1a S 1 CoronaVV ND, Art 2 Abs 2 GG

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller wendet sich mit einem Normenkontrolleilantrag gegen die Anordnung infektionsschutzrechtlicher Maßnahmen für den Zeitraum vom 24. Dezember 2021 bis zum Ablauf des 2. Januar 2022 in der Niedersächsischen Corona-Verordnung (sog. Weihnachts- und Neujahrsruhe).

2

Das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung, handelnd durch die Ministerin, erließ am 23. November 2021 die (11.) Niedersächsische Verordnung über infektionspräventive Schutzmaßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus SARS-CoV-2 und dessen Varianten (Niedersächsische Corona-Verordnung, Nds. GVBl. S. 770), die nach Änderungen durch die Verordnungen zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 11. Dezember 2021 (Nds. GVBl. S. 838), vom 13. Dezember 2021 (Nds. GVBl. S. 865) und vom 20. Dezember 2021 (eilverkündet unter www.niedersachsen.de/verkuendung) unter anderem folgende Vorschriften enthält:

3

"§ 2
Warnstufen

4

(1) Sind Regelungen zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 von Warnstufen abhängig, so bestimmen sich diese nach den Absätzen 2 bis 5.
(2) Eine Warnstufe wird nach Maßgabe des § 3 festgestellt, wenn der Leitindikator "Hospitalisierung" und mindestens ein weiterer Indikator die in der nachfolgenden Tabelle dargestellten Wertebereiche erreichen:

5

 Indikatoren

 Warnstufe 1

 Warnstufe 2

 Warnstufe 3

 1. "Hospitalisierung" (landesweite 7-Tage-Hospitalisierungsinzidenz - Fälle je 100 000)

 mehr als 3
bis höchstens 6

 mehr als 6
bis höchstens 9

 mehr als 9

 2. "Neuinfizierte" (7-Tage-Inzidenz - Fälle je 100 000 - im Landkreis oder in der kreisfreien Stadt)

 mehr als 35
bis höchstens 100

 mehr als 100
bis höchstens 200

 mehr als 200

 3. "Intensivbetten" (landesweiter Anteil der Belegung von Intensivbetten mit an COVID-19 Erkrankten an der Intensivbetten-Kapazität)

 mehr als 5
bis höchstens 10 Prozent

 mehr als 10
bis höchstens 15 Prozent

 mehr als 15 Prozent.

6

(3) 1Der Leitindikator "Hospitalisierung" bestimmt sich nach der landesweiten Zahl der Hospitalisierungsfälle mit COVID-19-Erkrankung je 100 000 Einwohnerinnen und Einwohner in den letzten sieben Tagen (7-Tage-Hospitalisierungs-Inzidenz). 2Ein Hospitalisierungsfall ist jede in Bezug auf die COVID-19-Erkrankung in einem Krankenhaus aufgenommene Person. 3Die Fallzahl wird mittels der Sonderlage des Interdisziplinären Versorgungsnachweises IVENA eHealth bestimmt.
(4) 1Der Indikator "Neuinfizierte" richtet sich für jeden Landkreis und jede kreisfreie Stadt nach der Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung je 100 000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen (7-Tage-Inzidenz). 2Dabei sind die vom Robert Koch-Institut im Internet unter https://www.rki.de/inzidenzen für die betreffenden Kommunen veröffentlichten Zahlen zugrunde zu legen.
(5) 1Der Indikator "Intensivbetten" bestimmt sich nach dem landesweiten prozentualen Anteil der mit COVID-19-Erkrankten belegten Intensivbetten an der Intensivbettenkapazität. 2Die Intensivbettenkapazität beträgt 2 350 Betten. 3Die Anzahl der belegten Intensivbetten wird mittels der Sonderlage des Interdisziplinären Versorgungsnachweises IVENA eHealth bestimmt.
(6) Das für Gesundheit zuständige Ministerium veröffentlicht die aktuellen Werte der Indikatoren "Hospitalisierung" und "Intensivbetten" täglich auf der Internetseite https://www.niedersachsen.de/Coronavirus/aktuelle_lage_in_niedersachsen/niedersachsen-und-corona-aktuelle-leitindikatoren-203487.html.
(7) Soweit der Bundestag nicht die epidemische Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 IfSG feststellt, bedarf es insbesondere im Hinblick auf Warnstufe 3 für Maßnahmen, die über den Maßnahmenkatalog des § 28a Abs. 7 IfSG hinausgehen, eines vorherigen Beschlusses des Landtages nach § 28a Abs. 8 IfSG.
§ 3
Feststellung der Warnstufen
(1) 1Erreichen der Leitindikator "Hospitalisierung" und der Indikator "Intensivbetten" an fünf aufeinander folgenden Werktagen, wobei Sonn- und Feiertage nicht die Zählung der Werktage unterbrechen, (Fünftagesabschnitt) jeweils mindestens den in dieser Verordnung festgelegten Wertebereich, so stellt das für Gesundheit zuständige Ministerium durch öffentlich auf der Internetseite https://www.niedersachsen.de/Coronavirus/vorschriften/vorschriften-der-landesregierung-185856.html bekannt zu gebende Allgemeinverfügung den Zeitpunkt fest, ab dem die jeweilige landesweite Warnstufe in Niedersachsen gilt; die jeweilige Warnstufe gilt ab dem übernächsten Tag nach dem Ablauf des Fünftagesabschnitts nach Halbsatz 1. 3Die Bekanntgabe der Allgemeinverfügung erfolgt unverzüglich, nachdem aufgrund der Veröffentlichungen nach § 2 Abs. 6 erkennbar wurde, dass die jeweiligen Wertebereiche erreicht sind.
(2) 1Erreichen in Bezug auf einen Landkreis oder eine kreisfreie Stadt der Leitindikator "Hospitalisierung" und der Indikator "Neuinfizierte" in einem Fünftagesabschnitt jeweils mindestens den in dieser Verordnung festgelegten Wertebereich, so stellt der Landkreis oder die kreisfreie Stadt durch öffentlich bekannt zu gebende Allgemeinverfügung den Zeitpunkt fest, ab dem die jeweilige regionale Warnstufe in seinem oder ihrem Gebiet gilt; die jeweilige Warnstufe gilt ab dem übernächsten Tag nach dem Ablauf des Fünftagesabschnitts nach Halbsatz 1. 2Die Bekanntgabe der Allgemeinverfügung erfolgt unverzüglich, nachdem aufgrund der nach § 2 Abs. 4 Satz 2 vom Robert Koch-Institut veröffentlichten Zahlen und der Veröffentlichungen nach § 2 Abs. 6 erkennbar wurde, dass die jeweiligen Wertebereiche erreicht sind. 3Der Landkreis oder die kreisfreie Stadt darf von der Feststellung der Warnstufe 1 nach Satz 1 absehen, solange das Erreichen des für die Feststellung maßgeblichen Wertebereichs auf einem Infektionsgeschehen beruht, das mit hinreichender Sicherheit einem bestimmten räumlich abgrenzbaren Bereich zugeordnet werden kann, und deshalb die Gefahr einer nicht mehr kontrollierbaren Verbreitung des Corona-Virus SARS-CoV-2 nicht besteht.
(3) 1Erreichen sowohl der Indikator "Hospitalisierung" als auch der Indikator "Intensivbetten" in einem Fünftagesabschnitt den in dieser Verordnung festgelegten Wertebereich nicht mehr, so stellt das für Gesundheit zuständige Ministerium durch öffentlich auf der Internetseite https://www.niedersachsen.de/Coronavirus/vorschriften/vorschriften-der-landesregierung-185856.html bekannt zu gebende Allgemeinverfügung den Zeitpunkt fest, ab dem die jeweilige landesweite Warnstufe in Niedersachsen nicht mehr gilt; die jeweilige Warnstufe gilt ab dem übernächsten Tag nach dem Ablauf des Fünftagesabschnitts nach Halbsatz 1 nicht mehr. 2Die Bekanntgabe der Allgemeinverfügung erfolgt unverzüglich, nachdem aufgrund der Veröffentlichungen nach § 2 Abs. 6 erkennbar wurde, dass die jeweiligen Wertebereiche nicht mehr erreicht sind.
(4) 1Erreicht in Bezug auf einen Landkreis oder eine kreisfreie Stadt der Indikator "Neuinfizierte" in einem Fünftagesabschnitt den in dieser Verordnung festgelegten Wertebereich der in dem Landkreis oder der kreisfreien Stadt festgestellten Warnstufe nicht mehr und liegt gleichzeitig der Indikator "Hospitalisierung" oder der Indikator "Intensivbetten" oder liegen beide in einem Fünftagesabschnitt unterhalb des in dieser Verordnung festgelegten Wertebereichs der in dem Landkreis oder kreisfreien Stadt festgestellten Warnstufe, so stellt der Landkreis oder die kreisfreie Stadt durch öffentlich bekannt zu gebende Allgemeinverfügung den Zeitpunkt fest, ab dem die jeweilige regionale Warnstufe in seinem oder ihrem Gebiet nicht mehr gilt; die jeweilige Warnstufe gilt ab dem übernächsten Tag nach dem Ablauf des Fünftagesabschnitts nach Halbsatz 1 nicht mehr. 2Die Bekanntgabe der Allgemeinverfügung erfolgt unverzüglich, nachdem aufgrund der nach § 2 Abs. 4 Satz 2 vom Robert Koch-Institut veröffentlichten Zahlen und der Veröffentlichungen nach § 2 Abs. 6 erkennbar wurde, dass die jeweiligen Wertebereiche nicht mehr erreicht sind.
(5) 1Für den Zeitraum vom 24. Dezember 2021 bis zum Ablauf des 2. Januar 2022 wird die Warnstufe 3 landesweit für das Land Niedersachsen festgestellt. 2Das für Gesundheit zuständige Ministerium sowie die Landkreise und kreisfreien Städte stellen nach Maßgabe der Absätze 1 bis 4 und des § 2 die jeweils ab dem 3. Januar 2022 geltende Warnstufe fest.
§ 4
Mund-Nasen-Bedeckung

(1a) 1Im Gebiet eines Landkreises oder einer kreisfreien Stadt, für den oder die die Warnstufe 2 oder 3 gilt, haben Personen ab dem vollendeten 14. Lebensjahr, die Verkehrsmittel des Personenverkehrs oder die dazugehörigen Einrichtungen in geschlossenen Räumen, wie zum Beispiel an Haltestellen, Bahnhöfen, Flughäfen und Fähranlegern, nutzen, abweichend von Absatz 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 2 eine Atemschutzmaske mindestens des Schutzniveaus FFP2, KN 95 oder eines gleichwertigen Schutzniveaus zu tragen; Fahrzeugführerinnen und Fahrzeugführer sind von der Pflicht nach Halbsatz 1 ausgenommen. 2Satz 1 ist nicht anzuwenden für die Nutzung von Verkehrsmitteln des Personenverkehrs, die im Gebiet eines Landkreises oder einer kreisfreien Stadt beginnen, für den oder die keine oder eine niedrigere Warnstufe als die Warnstufe 2 gilt." (Hervorhebung durch den Senat)

7

Die Begründung der Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 11. Dezember 2021 (Nds. GVBl. S. 838) führt mit Bezug zu § 3 Abs. 5 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung Folgendes aus:

8

S. 848 f.: "Für den Zeitraum vom 23. Dezember 2021 bis zum Ablauf des 2. Januar 2022 soll landesweit für das Land Niedersachsen die Warnstufe 3 festgestellt werden. Damit wird in Zusammenwirken mit weitergehenden kontaktbeschränkenden Maßnahmen in diesem Zeitraum, sowohl für ungeimpfte, als auch für geimpfte und genesene Personen ein zeitlich begrenzter "Notschutzschalter" als infektionspräventive Schutzmaßnahme in die Verordnung integriert. Es handelt sich hierbei um eine zweieinhalbwöchige Weihnachts- und Neujahrsruhe.

9

In Niedersachsen wurden erste Fälle von Omikron nachgewiesen. Selbst bei einer Reproduktionszahl von 2 wird diese Variante bis Weihnachten oder zum Jahreswechsel noch nicht die bestimmende Variante sein. Zunächst wird auch der Import aus dem Ausland noch eine Rolle spielen, der durch einen "Notschutzschalter" eher nicht beeinflusst wird. Spätestens Anfang 2022 ist aber von einer neuen Welle durch die Omikron-Variante auszugehen. Auch und gerade hierfür ist es hilfreich, wenn durch einen "Notschutzschalter" über den Jahreswechsel die Inzidenz und die ITS-Belegung reduziert werden kann, so dass für neue Fälle mehr Reserve bleibt. Auch wird der "Notschutzschalter" dazu beitragen, die Omikron-Welle etwas nach hinten zu verschieben. Gleichzeitig wird es zu den Feiertagen zu einer deutlich erhöhten Anzahl von privaten Kontakten kommen, was zu einer deutlich erhöhten Anzahl von Infektionen führen wird. Durch die zusätzlichen Maßnahmen soll verhindert werden, dass aus dieser Situation eine ganz neue Dynamik des Infektionsgeschehens entsteht.

10

Der Einsatz des "Notschutzschalters" über oder nach den Weihnachtsfeiertagen und während der Weihnachtsferien hat den Vorteil, dass Schulen ohnehin geschlossen sind, und viele Personen Urlaub haben. Insofern würde die Beeinträchtigung vermutlich nicht so stark wahrgenommen. …"

11

S. 850 f.: "Auf Grund der hoch dynamischen pandemischen Lage hat der Verordnungsgeber, unter Hinzuziehung der Stellungnahme zur Bundestagsanhörung am 8.12.2021 der Einzelsachverständigen Prof. Dr. Christian Karagiannidis, Prof. Dr. Michael Meyer-Hermann, Prof. Dr. Kai Nagel und Prof. Dr. Viola Priesemann als präventive Infektionsschutzmaßnahme zur frühzeitigen Unterbrechung der Verbreitung des neuartigen Virus Omikron folgende Maßnahme zur weitestgehenden Kontaktbeschränkung verordnet: "Für den Zeitraum vom 23. Dezember 2021 bis zum Ablauf des 2. Januar 2022 wird die Warnstufe 3 landesweit für das Land Niedersachsen festgestellt. Das für Gesundheit zuständige Ministerium sowie die Landkreise und kreisfreien Städte stellen nach Maßgabe der Absätze 1 bis 4 und des § 2 die jeweils ab dem 3. Januar 2022 geltende Warnstufe fest."

12

Zum Zeitpunkt 10.12.2021 wird die Pandemie in Deutschland noch durch die Delta-Variante bestimmt. Erste Einzelfälle der Omikron-Variante wurden in Deutschland und auch in Niedersachsen beobachtet.

13

Wie in Anlass und Ziel bereits ausgeführt, scheint die Omikron-Variante deutlich ansteckender zu sein, als die bisher dominierende Delta-Variante. Je ansteckender eine Variante ist, desto schneller wird sie sich gegen andere Virusvarianten durchsetzen. Im Falle von Delta vergingen etwa vier Wochen, bis sie sich im Juni 2021 gegen die zuvor bestimmende Alpha-Variante durchgesetzt hatte und die bestimmende Variante war. Die Reproduktionszahl oder der R-Wert beschreibt, wie viele Menschen eine infizierte Person im Mittel ansteckt. Ein Wert von 1 führt dazu, dass die Inzidenzwerte stabil bleiben. Dieser Wert wird derzeit durch die bestehenden Maßnahmen und bei einer Zirkulation der Delta-Variante erreicht. Der R-Wert der Omikron-Variante kann unter europäischen Verhältnissen derzeit nur bedingt quantifiziert werden, da sowohl die Impfung als auch weitere Infektionsschutzmaßnahmen durchgeführt werden, die diesen Wert beeinflussen. Es wird allgemein davon ausgegangen, dass er deutlich höher ist als bei Delta, bis in den Bereich von 2. Vor diesem Hintergrund wurde von den Wissenschaftlern ein sogenannter "Notschutzschalter" gefordert.

14

In Niedersachsen wurden erste Fälle von Omikron nachgewiesen. Selbst bei einer Reproduktionszahl von 2 wird diese Variante bis Weihnachten oder zum Jahreswechsel noch nicht die bestimmende Variante sein. Zunächst wird auch der Import aus dem Ausland noch eine Rolle spielen, der durch den "Notschutzschalter" eher nicht beeinflusst wird. Spätestens Anfang 2022 ist aber von einer neuen Welle durch die Omikron-Variante auszugehen. Auch und gerade hierfür ist es hilfreich, wenn durch einen "Notschutzschalter" über den Jahreswechsel die Inzidenz und die ITS-Belegung reduziert werden kann, so dass man für neue Fälle mehr Reserve hätte. Auch wird der "Notschutzschalter" dazu beitragen, die Omikron-Welle etwas nach hinten zu verschieben. Daher hat die Maßnahme angesichts der Omikron-Variante eine umso höhere Rechtfertigung.

15

Der Einsatz des "Notschutzschalters" über oder nach den Weihnachtsfeiertagen und während der Weihnachtsferien hat den Vorteil, dass Schulen ohnehin geschlossen sind, und viele Personen Urlaub haben."

16

Der Antragsteller, ein niedersächsischer Bürger, hat am 14. Dezember 2021 bei dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht einen Normenkontrolleilantrag gestellt und sich gegen die Anordnung der zweieinhalbwöchigen Weihnachts- und Neujahrsruhe in § 3 Abs. 5 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung gewandt. Zur Begründung macht er geltend, die zugrundeliegende Feststellung der Warnstufe 3 durch den Verordnungsgeber verstoße gegen das in §§ 2 und 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung selbst gesetzte System von Indikatoren, Wertebereichen, Schwellenwerten und daran anknüpfenden Warnstufen. Unabhängig davon erfolge die zeitlich befristete Feststellung der Warnstufe 3 auch losgelöst von dem tatsächlichen Infektionsgeschehen in Niedersachsen, das seit geraumer Zeit rückläufig sei. Die mit der Warnstufe 3 verbundenen massiven Grundrechtseinschränkungen seien angesichts des tatsächlichen Infektionsgeschehens nicht angemessen. Dies gelte auch für die neue Virusvariante Omikron. Was auch immer unter einem "Notschutzschalter" zu verstehen sei, könne dieser die Variantenverbreitung schon deshalb nicht beeinflussen, weil die offenbar als ein solcher Schalter angesehene "Weihnachts- und Neujahrsruhe" nur in Niedersachsen gelte und so während der weihnachtlichen Reisezeit ihre Wirkung verfehle. Die mit der Feststellung der Warnstufe 3 maßgeblich veranlasste Schließung von Vergnügungsstätten führe zudem nur dazu, dass sich entsprechende Kontakte in den privaten Bereich verlagerten.

17

Mit Schriftsatz vom 15. Dezember 2021 hat der Antragsteller seinen Antrag auf die FFP2-Maskenpflicht nach § 4 Abs. 1a Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung erweitert. Diese sei für geimpfte, jedenfalls aber "geboosterte" Personen, wie ihn, nicht notwendig.

18

Der Antragsteller beantragt,

19

§ 3 Abs. 5 Satz 1 und § 4 Abs. 1a Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO vorläufig außer Vollzug zu setzen.

20

Der Antragsgegner beantragt,

21

den Antrag abzulehnen.

22

Er verteidigt die in den angefochtenen Verordnungsregelungen getroffenen Infektionsschutzmaßnahmen. Das Infektionsgeschehen im Land Niedersachsen habe sich zwar in den vergangenen Tagen stabilisiert, befinde sich aber unverändert auf einem hohen Niveau, und das Risiko einer Infektion mit SARS-CoV-2 oder einer Erkrankung an COVID-19 sei gerade für ungeimpfte Personen sehr hoch. Die neu aufgetretene Virusvariante Omikron stelle nach ersten Prognosen ein besonderes Risiko dar, etwa hinsichtlich einer leichteren Übertragbarkeit, einer Verstärkung der Krankheitsschwere und einer Abschwächung der Impfwirkung. Der von der neuen Bundesregierung eingesetzte Corona-Expertenrat werde bis Weihnachten eine Stellungnahme zu den Risiken der neu aufgetretenen Virusvariante Omikron abgeben. Schon jetzt sei aber die konsequente Umsetzung und auch Verschärfung kontaktreduzierender und anderer Schutzmaßnahmen erforderlich, da das öffentliche Gesundheitssystem durch das Infektionsgeschehen in den letzten Wochen stark belastet sei und teilweise bereits Intensivpatienten hätten verlegt werden müssen. Für eine wenigstens vorübergehende Reduzierung der Infektionen und damit verbundenen Hospitalisierungen böten sich weitere Kontaktbeschränkungen gerade während der Weihnachtszeit an, um gleichzeitig die in dieser Zeit üblichen und für viele nur schwer verzichtbaren familiären und freundschaftlichen Kontakte in Maßen noch zu erlauben und abzusichern. Die rechtzeitige Anordnung vor der Weihnachtszeit ermögliche Planungen für die Betroffenen besser. Die mit der Feststellung der Warnstufe 3 verbundenen Beschränkungen gingen über die Beschränkungen, die bei der derzeit bereits landesweit geltenden Warnstufe 2 zu beachten seien, nur geringfügig hinaus. Die FFP2-Maskenpflicht in den Warnstufen 2 und 3 sei eine notwendige Schutzmaßnahme. Die Wirksamkeit der FFP2-Maske sei in Studien bestätigt. Die Erstreckung der Maßnahme auch auf Geimpfte und Genesene sei angesichts auch dort möglicher Infektionen erforderlich und auch angemessen.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte verwiesen.

II.

24

Der zulässige Antrag ist unbegründet.

25

Diese Entscheidung, die nicht den prozessrechtlichen Vorgaben des § 47 Abs. 5 VwGO unterliegt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 607; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 110 ff.), trifft der Senat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.6.2009 - 1 MN 172/08 -, juris Rn. 4 m.w.N.) und gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NJG ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter.

26

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrages im Hauptsacheverfahren, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragstellerin, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind im Rahmen der sog. "Doppelhypothese" die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.4.2019 - BVerwG 4 VR 3.19 -, juris Rn. 4 (zur Normenkontrolle eines Bebauungsplans); OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 22.10.2019 - 6 B 11533/19 -, juris Rn. 5 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags); Sächsisches OVG, Beschl. v. 10.7.2019 - 4 B 170/19 -, juris Rn. 20 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung zur Bildung und Arbeit des Integrationsbeirats); Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 11.5.2018 - 12 MN 40/18 -, juris Rn. 24 ff. (zur Normenkontrolle gegen die Ausschlusswirkung im Flächennutzungsplan) jeweils m.w.N.).

27

Unter Anwendung dieser Grundsätze bleibt der Antrag auf vorläufige Außervollzugsetzung des § 3 Abs. 5 Satz 1 und des § 4 Abs. 1a Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung ohne Erfolg. Ein in der Hauptsache noch zu stellender Normenkontrollantrag des Antragstellers bliebe voraussichtlich unbegründet (1.). Im Übrigen überwiegen die Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und der Allgemeinheit die für den weiteren Vollzug der Verordnungsregelungen bis zu einer Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren sprechenden Gründe nicht (2.).

28

1. Ein von dem Antragsteller in der Hauptsache noch zulässigerweise zu stellender Normenkontrollantrag wäre voraussichtlich unbegründet. Nach der derzeit nur gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass § 3 Abs. 5 Satz 1 und des § 4 Abs. 1a Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung sich als rechtmäßig erweisen.

29

Der Senat geht unter Zugrundelegung seiner bisherigen Rechtsprechung davon aus, dass die streitgegenständlichen Infektionsschutzmaßnahmen auf einer tauglichen Rechtsgrundlage beruhen (vgl. zuletzt Senatsurt. v. 25.11.2021 - 13 KN 62/20 -, juris Rn. 66 ff.), durch Rechtsverordnung angeordnet werden durften (vgl. zu Inhalt und Grenzen der Verordnungsermächtigung des § 32 IfSG: Senatsbeschl. v. 24.3.2021 - 13 MN 145/21 -, juris Rn. 33), formell rechtmäßig sind (vgl. hierzu im Einzelnen: Senatsbeschl. v. 11.3.2021 - 13 MN 70/21 -, juris Rn. 18 ff.; v. 11.11.2020 - 13 MN 485/20 -, juris Rn. 19 ff. m.w.N.) und in materieller Hinsicht mit Blick auf den Adressatenkreis nicht zu beanstanden sind. Die streitgegenständlichen Infektionsschutzmaßnahmen dürften auch ihrer Art nach auf §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 Nrn. 2, 2a, 3, 5, 6, 7, 8,11, 12, 13 und Abs. 8 Nrn. 2, 4 bis 6 IfSG gestützt werden können (vgl. die Feststellung nach § 28a Abs. 8 IfSG für das Land Niedersachsen durch Beschluss des Niedersächsischen Landtags v. 7.12.2021, LT-Drs. 18/10377).

30

Voraussichtlich ist auch die konkrete Ausgestaltung der mit § 3 Abs. 5 Satz 1 und § 4 Abs. 1a Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordneten Infektionsschutzmaßnahmen nicht zu beanstanden.

31

a. § 3 Abs. 5 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung stellt "für den Zeitraum vom 24. Dezember 2021 bis zum Ablauf des 2. Januar 2022 … die Warnstufe 3 landesweit für das Land Niedersachsen fest".

32

Diese Feststellung, hierauf weist der Antragsteller zutreffend hin, orientiert sich offensichtlich nicht an den in §§ 2 und 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung bestimmten Indikatoren (§ 2 Abs. 3: 7-Tage-Hospitalisierungsinzidenz, § 2 Abs. 4: 7-Tage-Inzidenz und § 2 Abs. 5: prozentualer Anteil der mit COVID-19-Erkrankten belegten Intensivbetten an der Intensivbettenkapazität) und den für diese festgesetzten Wertebereichen und Schwellenwerten für die einzelnen Warnstufen, deren Rechtmäßigkeit als solche weiterer Klärung bedarf (vgl. hierzu im Einzelnen: Senatsbeschl. v. 8.12.2021 - 13 MN 463/21 -, juris Rn. 17 ff.). Dies erweckt vordergründig durchaus den Eindruck, die Feststellung der Warnstufe 3 für die Zeit vom 24. Dezember 2021 bis zum Ablauf des 2. Januar 2022 sei willkürlich und ohne Anknüpfung an das tatsächliche Infektionsgeschehen erfolgt. Bestätigte sich dieser Eindruck, wäre § 3 Abs. 5 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung schon mangels Vereinbarkeit mit den bundesgesetzlichen Vorgaben, insbesondere der §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 3 IfSG, für die Anordnung von Infektionsschutzmaßnahmen rechtswidrig.

33

Bei genauerer Betrachtung und unter Berücksichtigung der für die Regelung des § 3 Abs. 5 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung gegebenen Begründung (Nds. GVBl. 2021, 838) erweist sich die in § 3 Abs. 5 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung getroffene Feststellung aber nur als ein rechtstechnisches Instrument, um ganz bestimmte Infektionsschutzmaßnahmen zur Geltung zu bringen bzw. diese "anzuschalten". Diese Regelungstechnik ist nicht von vorneherein deshalb rechtswidrig, weil sie nicht an den in §§ 2 und 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung bestimmten Indikatoren, Wertebereichen und Schwellenwerten für die einzelnen Warnstufen ausgerichtet ist. Denn an diese Bestimmungen in der Niedersächsischen Corona-Verordnung ist der Verordnungsgeber dieser Verordnung nicht selbst gebunden. Er kann vielmehr ohne Weiteres hiervon abweichende Regelungen treffen, diese Regelungen aufheben oder ergänzen. So wäre es dem Verordnungsgeber ohne Weiteres auch möglich gewesen, anstelle der Feststellung der Warnstufe 3 für die Zeit vom 24. Dezember 2021 bis zum Ablauf des 2. Januar 2022 besondere Regelungen vorzusehen (so bspw. für den Bereich der Kontaktbeschränkungen in § 7a Abs. 4 der Niedersächsischen Corona-Verordnung) oder aber die Schwellenwerte des § 2 Abs. 2 der Niedersächsischen Corona-Verordnung zu verändern (vgl. zu dieser Möglichkeit bereits den Senatsbeschl. v. 8.12.2021 - 13 MN 463/21 -, juris Rn. 18).

34

Für den Senat bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsgeber die mit der Feststellung der Warnstufe 3 für die Zeit vom 24. Dezember 2021 bis zum Ablauf des 2. Januar 2022 verbundene "Anschaltung" von Infektionsschutzmaßnahmen nicht an den Maßgaben insbesondere der §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 3 IfSG orientiert hätte. Die in § 3 Abs. 5 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung getroffene Feststellung bringt maßgeblich die folgenden Infektionsschutzmaßnahmen zur Geltung:

35

-  Für Veranstaltungen mit bis zu 500 Personen gilt die sog. 2-G-Plus-Regelung (Zugang nur für Personen, die entweder einen Impfnachweis gemäß § 2 Nr. 3 SchAusnahmV oder einen Genesenennachweis gemäß § 2 Nr. 5 SchAusnahmV und daneben jeweils zusätzlich einen Nachweis über eine negative Testung gemäß § 7 der Verordnung vorlegen) bereits, wenn an der Veranstaltung mehr als 10 Personen teilnehmen (§ 8 Abs. 6a Satz 1 der Verordnung). Es gilt die Verpflichtung, eine Atemschutzmaske mindestens des Schutzniveaus FFP2, KN 95 oder eines gleichwertigen Schutzniveaus zu tragen (§ 8 Abs. 6a Satz 2 der Verordnung). Jegliche Tanzveranstaltung ist verboten (§ 8 Abs. 6a Satz 3 der Verordnung).

36

· Die Nutzung einer Beherbergungsstätte und die Nutzung von Sportanlagen unterliegt auch unter freiem Himmel grundsätzlich der 2-G-Plus-Regelung, und es ist eine Atemschutzmaske mindestens des Schutzniveaus FFP2, KN 95 oder eines gleichwertigen Schutzniveaus zu tragen (§ 8b Abs. 5 der Verordnung).

37

- Auch die Nutzung der Außenbewirtschaftungsflächen eines Gastronomiebetriebs unterliegt grundsätzlich der 2-G-Plus-Regelung, und es ist eine Atemschutzmaske mindestens des Schutzniveaus FFP2, KN 95 oder eines gleichwertigen Schutzniveaus zu tragen (§ 9 Abs. 5 der Verordnung).

38

-  Veranstaltungen mit mehr als 500 Personen in geschlossenen Räumen sind verboten (§ 10 Abs. 6 der Verordnung).

39

-  Messen für mehr als 1.000 gleichzeitig anwesende Besucher (§ 11a Abs. 3 der Verordnung) und Weihnachtsmärkte (§ 11b Abs. 1 letzter Halbsatz der Verordnung) sind unzulässig; Diskotheken, Clubs, ähnliche Einrichtungen und Shishabars sind für den Kunden- und Besucherverkehr geschlossen (§ 12 Abs. 6 der Verordnung).

40

- Für den Bereich der Kontaktbeschränkungen wird die allgemeine Regelung zur Warnstufe 3 in § 7a Abs. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung durch die spezielle Regelung für die Zeit vom 24. Dezember 2021 bis zum Ablauf des 2. Januar 2022 in § 7a Abs. 4 der Niedersächsischen Corona-Verordnung verdrängt. Da letztgenannte Regelung nicht durch § 3 Abs. 5 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung "angeschaltet" wird, ist sie in diesem Verfahren nicht streitgegenständlich.

41

Diese Infektionsschutzmaßnahmen erweisen sich jedenfalls für die Zeit vom 24. Dezember 2021 bis zum Ablauf des 2. Januar 2022 als notwendig im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG und sind auch den Vorgaben des § 28a Abs. 3 IfSG ausgerichtet.

42

Der weite Kreis möglicher Schutzmaßnahmen wird durch § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG dahin begrenzt, dass die Schutzmaßnahme im konkreten Einzelfall "notwendig" sein muss. Der Staat darf mithin nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche Maßnahmen anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Maßnahmen verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind (vgl. Senatsbeschl. v. 26.5.2020

43

- 13 MN 182/20 -, juris Rn. 38). Diese Notwendigkeit ist während der Dauer einer angeordneten Maßnahme von der zuständigen Behörde fortlaufend zu überprüfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 - 1 BvQ 31/20 -, juris Rn. 16).

44

(1) Zweifelsohne verfolgt der Verordnungsgeber auch mit der mittlerweile 11. Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 23. November 2021 weiterhin die legitimen Ziele (vgl. zu früheren Niedersächsischen Corona-Verordnungen: Senatsbeschl. v. 6.11.2020 - 13 MN 411/20 -, juris Rn. 43), im Interesse des Schutzes von Leben und Gesundheit eines und einer jeden die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungebremsten Anstiegs der Zahl von Ansteckungen, Krankheits- und Todesfällen zu vermeiden.

45

Diese Zielrichtungen wahren die besonderen Anforderungen des § 28a Abs. 3 Satz 1 IfSG (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 23.12.2020 - 13 MN 506/20 -, juris Rn. 61). Dabei hat der Senat an anderer Stelle (Senatsbeschl. v. 15.9.2021 - 13 MN 396/21 -, juris Rn. 17) bereits darauf hingewiesen, dass, nachdem ganz erheblichen Teilen der Bevölkerung mit einer Impfung und ergänzenden Basisschutzmaßnahmen effektive Möglichkeiten des Eigenschutzes auch tatsächlich zur Verfügung stehen, primäres Ziel staatlichen Handelns nicht mehr die schlichte Verhinderung jeder einzelnen Infektion, sondern die Verhinderung einer Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungebremsten Anstiegs der Zahl von Ansteckungen, Krankheits- und Todesfällen sein muss, auch wenn dieses Ziel denklogisch sekundär auch Maßnahmen erfordert, die einzelne Infektionen verhindern.

46

(2) Im Hinblick auf die verfolgten legitimen Ziele ist die Eignung der streitgegenständlichen Infektionsschutzmaßnahmen gegeben.

47

Angesichts der hohen Infektiosität und der Übertragungswege steht für den Senat außer Zweifel, dass Beschränkungen im Zusammenhang von Zusammenkünften und Ansammlungen mehrerer Personen - vor allem in geschlossenen Räumen - geeignet sind, die Verbreitung von SARS-CoV-2 zu verhindern (so bspw. Senatsbeschl. v. 11.3.2021 - 13 MN 70/21 -, juris Rn. 46; v. 18.11.2020 - 13 MN 448/20 -, juris Rn. 81; v. 11.6.2020 - 13 MN 192/20 -, juris Rn. 52; vgl. dahingehend auch Robert Koch-Institut (RKI), Risikobewertung zu COVID-19, veröffentlicht unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 20.12.2021: "SARS-CoV-2 verbreitet sich überall dort, wo Menschen zusammenkommen, insbesondere in geschlossenen Räumen. Häufungen werden oft in Privathaushalten und in der Freizeit (z.B. im Zusammenhang mit Besuchen von Bars und Clubs) dokumentiert, Übertragungen und Ausbrüche finden aber auch in anderen Zusammenhängen statt, z.B. im Arbeitsumfeld, in Schulen, bei Reisen, bei Tanz- und Gesangsveranstaltungen, Weihnachtsfeiern und anderen Feiern, besonders auch bei Großveranstaltungen und in Innenräumen. … Davon sind auch geimpfte Personen betroffen.", und Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Nr. 2 Übertragungswege, veröffentlicht unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html;jsessionid=75E02A61EA32A48D3D2AE1AAA4E9D673.internet112?nn=13490888, Stand: 26.11.2021).

48

Die Verbote von Tanzveranstaltungen durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 8 Abs. 6a Satz 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, von Veranstaltungen mit mehr als 500 Personen in geschlossenen Räumen durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 10 Abs. 6 der Verordnung, von Messen für mehr als 1.000 gleichzeitig anwesende Besucher durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 11a Abs. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung und von Weihnachtsmärkten durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 11b Abs. 1 letzter Halbsatz der Niedersächsischen Corona-Verordnung sowie die Schließung von Diskotheken, Clubs und Shishabars für den Kunden- und Besucherverkehr durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 12 Abs. 6 der Niedersächsischen Corona-Verordnung führen zum vollständigen Entfall der Infektionsrisiken in diesen geschlossenen Einrichtungen.

49

Die Ausweitung der 2-G-Plus-Regelung durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit §§ 8 Abs. 6a Satz 1, 8b Abs. 5 und 9 Abs. 5 der Niedersächsischen Corona-Verordnung reduziert die Infektionsrisiken deutlich. Der Ausschluss Ungeimpfter bewirkt, dass diese sich jedenfalls in den Betrieben und Einrichtungen, zu denen nur noch Geimpfte und Genesene Zugang erhalten, nicht infizieren können. Die Testpflicht für Genesene und Geimpfte verhindert oder reduziert jedenfalls Infektionen in diesen Personengruppen bei Besuch der zugangsbeschränkten Einrichtungen (vgl. Senatsbeschl. v. 8.12.2021 - 13 MN 463/21 -, juris Rn. 37).

50

Auch die Eignung der Verpflichtung, eine Atemschutzmaske mindestens des Schutzniveaus FFP2, KN 95 oder eines gleichwertigen Schutzniveaus zu tragen, durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit §§ 8 Abs. 6a Satz 2, 8b Abs. 5 Satz 4 und 9 Abs. 5 Satz 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, die Erreichung der legitimen Ziele zu fördern, steht für den Senat außer Zweifel (vgl. Senatsbeschl. v. 16.12.2021 - 13 MN 477/21 -, juris Rn. 40; v. 23.9.2021 - 13 MN 398/21 -, juris Rn. 9 ff.).

51

(3) Bei summarischer Prüfung ist auch die Erforderlichkeit der streitgegenständlichen Infektionsschutzmaßnahmen zur Zielerreichung zu bejahen.

52

Auch wenn die konkreten Beiträge zum gesamten Infektionsgeschehen unverändert nicht feststehen (vgl. die Angaben betreffend "Privater Haushalt", "Wohnstätten", "Freizeit" und "Speisestätten" der gemeldeten COVID-19-Fälle, die von den Gesundheitsbehörden einem Ausbruch zugeordnet werden konnten, geordnet nach Infektionsumfeld (Setting) und Meldewoche unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Daten/Ausbruchsdaten.html und die hierauf bezogene Interpretation des RKI, Infektionsumfeld von COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland, Epidemiologisches Bulletin v. 17.9.2020, S. 3 ff., veröffentlicht unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/38_20.pdf?__blob=publicationFile), besteht für den Senat kein vernünftiger Zweifel, dass in Sport- und Freizeiteinrichtungen aufgrund der Vielzahl gleichzeitig aufeinandertreffender, regelmäßig einander unbekannter Personen mit längerer Verweildauer in geschlossenen Räumen stets ein signifikant erhöhtes Infektionsrisiko besteht (vgl. hierzu bereits die Senatsbeschl. v. 10.12.2021 - 13 MN 462/21 -, juris Rn. 28 ff. (Besucherverkehre in geschlossenen Räumen von Theatern, Kinos und ähnlichen Kultureinrichtungen sowie von Zoos, botanischen Gärten und Freizeitparks); v. 8.12.2021 - 13 MN 463/21 -, juris Rn. 36 ff. (Sportausübung in geschlossenen Räumen); v. 8.12.2021 - 13 MN 464/21 -, juris Rn. 23 ff., v. 22.10.2021 - 13 MN 425/21 -, juris Rn. 10 ff. (Diskotheken); v. 21.7.2021 - 13 MN 342/21 -, juris Rn. 26 (Veranstaltungen mit großer Teilnehmerzahl); v. 24.3.2021 - 13 MN 130/21 -, juris Rn. 34 ff. (Gastronomiebetriebe); v. 24.3.2021 - 13 MN 129/21 -, juris Rn. 34 ff. (Beherbergungsbetriebe)). Dieses Risiko steigt mit zunehmender Personendichte und zunehmenden Personenaktivitäten (vgl. bspw. Senatsbeschl. v. 7.9.2021 - 13 MN 378/21 -, juris Rn. 49 m.w.N.; so auch ausdrücklich Nagel/Müller als Teil des MODUS-COVID Teams, Stellungnahme zu den Verfassungsbeschwerdeverfahren 1 BvR 781/21 u.a. v. 14.7.2021, S. 2 ff. und die jeweiligen Beiträge zum R-Wert auf S. 11 f.). Abhängig vom Infektionsrisiko und -geschehen erachtet daher auch das RKI in der von ihm entworfenen ControlCOVID-Strategie Beschränkungen des Zugangs auf geimpfte und genesene Personen bis hin zu Schließungen von Sport- und Freizeiteinrichtungen für erforderlich (vgl. RKI, Aktualisierung der ControlCOVID-Strategie zur Vorbereitung auf den Herbst/Winter 2021/22, Stand: 22.9.2021, dort insbesondere S. 9, veröffentlicht unter: www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Downloads/control-covid-2021-09-22.pdf?__blob=publicationFile).

53

Mildere Mittel, deren Eignung zur Pandemiebekämpfung und Erreichung der genannten legitimen Ziele nicht offensichtlich weniger effektiv als die hier zu beurteilenden Infektionsschutzmaßnahmen erscheinen, drängen sich dem Senat nicht auf.

54

Dies gilt zum einen für die Ausweitung der 2-G-Plus-Regelung durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit §§ 8 Abs. 6a Satz 1, 8b Abs. 5 und 9 Abs. 5 der Niedersächsischen Corona-Verordnung. Die bloße Verpflichtung, eine Atemschutzmaske mindestens des Schutzniveaus FFP2, KN 95 oder eines gleichwertigen Schutzniveaus zu tragen, erscheint insoweit nicht vergleichbar effektiv. Atemschutzmasken dieses Schutzniveaus kommt zwar eine das Infektionsrisiko drastisch reduzierende Wirkung zu. Voraussetzung ist aber eine durchgehende Maskenpflicht und vollständige Befolgung (vgl. Senatsbeschl. v. 16.12.2021 - 13 MN 477/21 -, juris Rn. 40 m.w.N.). Letzteres kann in den hier zu beurteilenden Fallgestaltungen nicht angenommen werden, so dass die Rechtsprechung des Senats zur 2-G-Regelung im Einzelhandel (vgl. Senatsbeschl. v. 16.12.2021 - 13 MN 477/21 -, juris insbesondere Rn. 34 ff.) ersichtlich nicht übertragbar ist. So ist in Gastronomiebetrieben (§ 9 Abs. 5 der Verordnung) die Anordnung einer durchgehenden Maskenpflicht von vorneherein ausgeschlossen. In Sportanlagen (§ 8b Abs. 5 der Verordnung) ist die durchgehende Befolgung fraglich. Gleiches gilt für Veranstaltungen mit zahlreichen interagierenden Personen (§ 8 Abs. 6a Satz 1 der Verordnung). Hinzu kommen erhebliche Unterschiede im Geschehen des Einzelhandels zu dem hier zu beurteilenden Geschehen in Sport- und Freizeiteinrichtungen. In letzteren sind jedenfalls regelmäßig eine längere Verweildauer der Kunden und Nutzer, eine höhere Personendichte, eine hohe Anzahl unmittelbarer Personenkontakte (Face-to-Face) und häufig auch gesteigerte körperliche Aktivitäten gegeben (vgl. dahingehend auch Nagel/Müller als Teil des MODUS-COVID Teams, Stellungnahme zu den Verfassungsbeschwerdeverfahren 1 BvR 781/21 u.a. v. 14.7.2021, S. 7 f). Daher ist in diesen Fallgestaltungen, in denen die aerosolgetragene Infektionsverbreitung maßgeblich ist, auch ein bloßes Abstandsgebot, ungeachtet der Frage dessen tatsächlicher Umsetzbarkeit und Einhaltung, kein milderes, gleich effektives Mittel.

55

Dies gilt zum anderen aber auch für die Verbote von Tanzveranstaltungen durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 8 Abs. 6a Satz 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, von Veranstaltungen mit mehr als 500 Personen in geschlossenen Räumen durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 10 Abs. 6 der Verordnung, von Messen für mehr als 1.000 gleichzeitig anwesende Besucher durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 11a Abs. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung und von Weihnachtsmärkten durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 11b Abs. 1 letzter Halbsatz der Niedersächsischen Corona-Verordnung sowie für die Schließung von Diskotheken, Clubs und Shishabars für den Kunden- und Besucherverkehr durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 12 Abs. 6 der Niedersächsischen Corona-Verordnung. Der hiermit verbundene vollständige Entfall der Infektionsrisiken wird durch die Anwendung bloßer Zugangsbeschränkungen ersichtlich nicht erreicht, so dass diese nicht als gleich effektiv angesehen werden können.

56

(4) Die streitgegenständlichen Infektionsschutzmaßnahmen können auch als angemessen angesehen werden.

57

Das derzeit gegebene, an den Indikatoren des § 28a Abs. 3 IfSG gemessene tatsächliche Infektionsgeschehen im Land Niedersachsen (vgl. die Angaben des Antragsgegners unter: www.niedersachsen.de/Coronavirus/aktuelle_lage_in_niedersachsen/niedersachsen-und-corona-aktuelle-leitindikatoren-203487.html, Stand: 21.12.2021) mit teilweise dem oberen Wertebereich der Warnstufe 1 (7-Tage-Hospitalisierungsinzidenz: 5,3 und Intensivbettenauslastung: 10,0%) und teilweise dem mittleren Wertebereich der Warnstufe 2 (7-Tage-Inzidenz: 173,4) erscheint "beherrschbar" (so ausdrücklich auch die Begründung zur Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Corona-Verordnung v. 11.12.2021, S. 11 der Online-Verkündung). Dabei ist auch der Stand der COVID-19-Schutzimpfungen in Niedersachsen zu berücksichtigen (vollständige Impfung: 72,1% der Bevölkerung; Auffrischungsimpfung: 34,6%; veröffentlicht unter https://impfdashboard.de/, Stand: 21.12.2021).

58

Die hier zu beurteilenden Infektionsschutzmaßnahmen beziehen sich aber auf den Zeitraum vom 24. Dezember 2021 bis zum Ablauf des 2. Januar 2022. Dieser ist gekennzeichnet durch die Feiertage um Weihnachten, Silvester und Neujahr sowie den damit verbundenen verstärkten Reiseverkehr und zahlreiche auch überregionale Kontakte in Familien und zwischen Freunden, denen schon als solchen eine hohe Relevanz für das Infektionsgeschehen zukommt (vgl. die Angaben betreffend "Privater Haushalt" und "Wohnstätten" der gemeldeten COVID-19-Fälle, die von den Gesundheitsbehörden einem Ausbruch zugeordnet werden konnten, geordnet nach Infektionsumfeld (Setting) und Meldewoche unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Daten/Ausbruchsdaten.html und die hierauf bezogene Interpretation des RKI, Infektionsumfeld von COVID-19-Ausbrüchen in Deutschland, Epidemiologisches Bulletin v. 17.9.2020, S. 3 ff., veröffentlicht unter: https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/38_20.pdf?__blob=publicationFile und Nagel/Müller als Teil des MODUS-COVID Teams, Stellungnahme zu den Verfassungsbeschwerdeverfahren 1 BvR 781/21 u.a. v. 14.7.2021, S. 11 (Infektionen in Haushalten tragen nach dem dortigen Modell bereits einen Anteil von 0,5 zum R-Wert bei.)). Hiermit ist nahezu zwangsläufig verbunden, dass einem ansonsten lokal begrenzten Infektionsgeschehen (bspw. in Diskotheken, auf Weihnachtsmärkten, bei Veranstaltungen in Gastronomiebetrieben mit/oder ohne Tanz) eine überregionale Bedeutung zukommen kann, etwa wenn infizierte Personen vor Feststellung der Infektion wieder die Heimreise antreten.

59

Zudem sind gemäß § 28a Abs. 3 Satz 1 letzter Halbsatz IfSG auch absehbare Änderungen des Infektionsgeschehens durch ansteckendere, das Gesundheitssystem stärker belastende Virusvarianten zu berücksichtigen. Der Senat hat hierzu bereits in seiner Entscheidung zur 2-G-Regelung im Einzelhandel angenommen, dass "fraglos ernst zu nehmende Anhaltspunkte dafür (bestehen), dass die Omikron-Variante noch leichter übertragbar ist als die bisher im Bundesgebiet vorherrschende Delta-Variante" (Senatsbeschl. v. 16.12.2021 - 13 MN 477/21 -, juris Rn. 58). Dieser Anhalt hat sich in den vergangenen Tagen weiter bestätigt. Nach der Stellungnahme des Expertenrates der Bundesregierung zu COVID-19 betreffend die Einordnung und Konsequenzen der Omikronwelle vom 19. Dezember 2021 (veröffentlicht unter www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1992410/7d068711b8c1cc02f4664eef56d974e0/2021-12-19-expertenrat-data.pdf?download=1) bringt die Variante des SARS-CoV-2-Virus mit der Bezeichnung Omikron (Pangolin Nomenklatur B.1.1.529) "eine neue Dimension in das Pandemiegeschehen. Omikron zeichnet sich durch eine stark gesteigerte Übertragbarkeit und ein Unterlaufen eines bestehenden Immunschutzes aus. Dies bedeutet, dass die neue Variante mehrere ungünstige Eigenschaften vereint. Sie infiziert in kürzester Zeit deutlich mehr Menschen und bezieht auch Genesene und Geimpfte stärker in das Infektionsgeschehen ein. Dies kann zu einer explosionsartigen Verbreitung führen: In Dänemark, Norwegen, den Niederlanden und Großbritannien wird bereits eine nie dagewesene Verbreitungsgeschwindigkeit mit Omikron-Verdopplungszeiten von etwa 2-3 Tagen beobachtet." Nach dem Wöchentlichen Lagebericht des RKI vom 16. Dezember 2021 (veröffentlicht unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Wochenbericht/Wochenbericht_2021-12-16.pdf?__blob=publicationFile, S. 30 f.) "könnten die Auswirkungen der möglichen weiteren Verbreitung von Omikron sehr groß sein. Das ECDC hält eine Immunevasion von Omikron für sehr wahrscheinlich. Laut ECDC deuten die vorläufigen Daten aus Südafrika darauf hin, dass sich Omikron innerhalb weniger Monate gegenüber der Deltavariante durchsetzen könnte. Die europäische Behörde schätzt die Wahrscheinlichkeit weiterer Einträge und Übertragungen innerhalb Europas und das Risiko durch Omikron für die EU/EWR insgesamt als hoch bis sehr hoch ein und rät dringend zu raschen und schärferen Infektionsschutzmaßnahmen". Das RKI hat hierauf mittlerweile seine Risikobewertung angepasst und schätzt die Gefährdung durch COVID-19 für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein. Die Infektionsgefährdung wird für die Gruppe der Ungeimpften als sehr hoch, für die Gruppen der Genesen und Geimpften mit Grundimmunisierung (zweimalige Impfung) nunmehr als hoch und für die Gruppe der Geimpften mit Auffrischimpfung (dreimalige Impfung) unverändert als moderat eingestuft (vgl. RKI, Risikobewertung zu COVID-19, veröffentlicht unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 20.12.2021).

60

Dem so beschriebenen derzeit tatsächlich gegebenen und in absehbarer Zeit erwarteten Infektionsgeschehen begegnen die hier zu beurteilenden Infektionsschutzmaßnahmen in Bereichen, die, wie gezeigt (siehe oben II.1.a.(2) und (3)), besonders infektionsrelevant sind. Gleichsam bestehen - anders als bei der 2-G-Regelung im Einzelhandel (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 16.12.2021 - 13 MN 477/21 -, juris Rn. 34) - keine vernünftigen Zweifel, dass den Maßnahmen eine das Infektionsgeschehen erheblich reduzierende Wirkung zukommen kann. Dabei unterscheiden die hier zu beurteilenden Infektionsschutzmaßnahmen durchaus nach der Infektionsrelevanz und der Möglichkeit, diese durch Schutzmaßnahmen zu beschränken. So beziehen sich die drastischen Maßnahmen - die Verbote von Tanzveranstaltungen durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 8 Abs. 6a Satz 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, von Veranstaltungen mit mehr als 500 Personen in geschlossenen Räumen durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 10 Abs. 6 der Verordnung, von Messen für mehr als 1.000 gleichzeitig anwesende Besucher durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 11a Abs. 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung und von Weihnachtsmärkten durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 11b Abs. 1 letzter Halbsatz der Niedersächsischen Corona-Verordnung sowie die Schließung von Diskotheken, Clubs und Shishabars für den Kunden- und Besucherverkehr durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 12 Abs. 6 der Niedersächsischen Corona-Verordnung - auf Geschehen, die nicht nur durch das Zusammentreffen einer Vielzahl von Personen in geschlossenen Räumen, sondern durch zusätzliche, die Infektionsgefahren erhöhende Aspekte gekennzeichnet sind, etwa durch eine Erhöhung der absoluten Zahl von Personenkontakten, durch vermehrte unmittelbare Personenkontakte und körperliche Aktivitäten sowie eine nicht durchgehend gewährleistete Befolgung und Durchsetzung von Basisschutzmaßnahmen wie der Maskenpflicht. Die Verbote von Tanzveranstaltungen durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 8 Abs. 6a Satz 3 der Niedersächsischen Corona-Verordnung beziehen sich zudem nur auf einen besonders infektionsrelevanten Teil des Geschehens etwa in gastronomischen Einrichtungen und behandeln diesen aus sachlichen Gründen in gleicher Weise wie die durch § 3 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 12 Abs. 6 der Niedersächsischen Corona-Verordnung geschlossenen Diskotheken und Clubs. Angesichts der befürchteten Immunevasion dürfte in diesen besonders infektionsrelevanten Bereichen auch der Übergang von der bisher geltenden 2-G-Plus-Regelung zur vollständigen Schließung nicht zu beanstanden sein.

61

In dieser Relation - derzeit beherrschbares, aber absehbar durch die Feiertage um Weihnachten, Silvester und Neujahr sowie die neue Virusvariante beeinflusstes Infektionsgeschehen, hohe Wirkung der angeordneten Infektionsschutzmaßnahmen und keine vergleichbar effektiven, aber weniger eingriffsintensiven Maßnahmen - erscheinen auch die mit den Maßnahmen verbundenen, insbesondere bei den Verboten und Schließungen ganz erheblichen Eingriffe in Grundrechte derzeit angemessen. Auch das RKI sieht neben der konsequenten Einhaltung der AHA-L Regeln sowie intensivierter Impfungen "die Notwendigkeit intensiver kontaktreduzierender Maßnahmen" (vgl. RKI, Risikobewertung zu COVID-19, veröffentlicht unter www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 20.12.2021). Dazu gehören nach der Stellungnahme des Expertenrates der Bundesregierung zu COVID-19 betreffend die Einordnung und Konsequenzen der Omikronwelle vom 19. Dezember 2021 (veröffentlicht unter www.bundesregierung.de/resource/blob/997532/1992410/7d068711b8c1cc02f4664eef56d974e0/2021-12-19-expertenrat-data.pdf?download=1) auch "die Vermeidung größerer Zusammenkünfte, das konsequente, bevorzugte Tragen von FFP2 Masken, insbesondere in Innenbereichen, sowie der verstärkte Einsatz von Schnelltests bei Zusammenkünften vor und während der Festtage".

62

Dahinstehen kann an dieser Stelle, ob mit den hier streitgegenständlichen Infektionsschutzmaßnahmen schon der teilweise geforderte "Notschutzschalter" (vgl. hierzu den Senatsbeschl. v. 16.12.2021 - 13 MN 477/21 -, juris Rn. 59) betätigt worden ist oder ob dieser bei einem noch dynamischeren Infektionsgeschehen ansetzt und noch striktere Infektionsschutzmaßnahmen erfordert.

63

b. Die in § 4 Abs. 1a Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordnete Verpflichtung, dass "im Gebiet eines Landkreises oder einer kreisfreien Stadt, für den oder die die Warnstufe 2 oder 3 gilt, … Personen ab dem vollendeten 14. Lebensjahr, die Verkehrsmittel des Personenverkehrs oder die dazugehörigen Einrichtungen in geschlossenen Räumen, wie zum Beispiel an Haltestellen, Bahnhöfen, Flughäfen und Fähranlegern, nutzen, abweichend von Absatz 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 2 eine Atemschutzmaske mindestens des Schutzniveaus FFP2, KN 95 oder eines gleichwertigen Schutzniveaus zu tragen" haben, erachtet der Senat unter Berücksichtigung des mit den Warnstufen 2 und 3 beschriebenen Infektionsgeschehens, der hohen Eignung der Atemschutzmasken mindestens des Schutzniveaus FFP2, KN 95 oder eines gleichwertigen Schutzniveaus und auch der hiermit verbundenen eher geringen Belastungen für die Normadressaten als eine angemessene und notwendige Schutzmaßnahme (vgl. hierzu bereits Senatsbeschl. v. 16.12.2021 - 13 MN 477/21 -, juris Rn. 40; v. 23.9.2021 - 13 MN 398/21 -, juris Rn. 10 jeweils m.w.N.).

64

2. Im Übrigen überwiegen die Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und der Allgemeinheit die für den weiteren Vollzug der Verordnungsregelungen bis zu einer Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren sprechenden Gründe nicht.

65

Würde der Senat die streitgegenständlichen Infektionsschutzmaßnahmen vollständig (vgl. zur Unzulässigkeit von Normergänzungen im Normenkontrollverfahren: Senatsbeschl. v. 14.5.2020 - 13 MN 156/20 -, juris Rn. 5 m.w.N.) außer Vollzug setzen, bliebe der Normenkontrollantrag in der Hauptsache aber ohne Erfolg, könnten der Antragsteller und die anderen Normbetroffenen zwar vorübergehend die mit den Schutzmaßnahmen verbundenen Belastungen vermeiden. Ganz erhebliche Bausteine der komplexen derzeitigen Pandemiebekämpfungsstrategie des Antragsgegners würden aber in ihrer Wirkung deutlich reduziert (vgl. zur Berücksichtigung dieses Aspekts in der Folgenabwägung: BVerfG, Beschl. v. 1.5.2020 - 1 BvQ 42/20 -, juris Rn. 10), und dies in einem Zeitpunkt eines sich absehbar verschärfenden Infektionsgeschehens. Die Möglichkeit, geeignete und erforderliche Schutzmaßnahmen zu ergreifen und so die Verbreitung der Infektionskrankheit zum Schutze der Gesundheit der Bevölkerung, einem auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG überragend wichtigen Gemeinwohlbelang (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 - juris Rn. 119 m.w.N.), noch effektiver als bisher zu verhindern, bliebe hingegen zumindest zeitweise bis zu einer Reaktion des Verordnungsgebers (irreversibel) ungenutzt.

66

Würden hingegen die streitgegenständlichen Infektionsschutzmaßnahmen nicht vorläufig außer Vollzug gesetzt, hätte der Normenkontrollantrag aber in der Hauptsache Erfolg, wären der Antragsteller und die anderen Normbetroffenen vorübergehend zu Unrecht zur Befolgung der Schutzmaßnahme verpflichtet. Dies erscheint aber derzeit hinnehmbar. Denn ohne die Infektionsschutzmaßnahmen könnte sich die Gefahr der Ansteckung mit dem Virus, der Erkrankung zahlreicher weiterer Personen, der Überlastung der gesundheitlichen Einrichtungen bei der Behandlung schwerwiegender Fälle und schlimmstenfalls des Todes von Menschen auch nach den derzeit vorliegenden Erkenntnissen noch weiter erhöhen (vgl. zu dieser Gewichtung: BVerfG, Beschl. v 7.4.2020 - 1 BvR 755/20 -, juris Rn. 10; Beschl. v. 28.4.2020 - 1 BvR 899/20 -, juris Rn. 12 f.).

67

In diese Abwägung wird auch eingestellt, dass der wesentliche Teil der streitgegenständlichen Maßnahmen nur für die Zeit vom 24. Dezember 2021 bis zum 2. Januar 2022 angeordnet ist. Damit und durch die befristete Geltung der gesamten Niedersächsischen Corona-Verordnung ist sichergestellt, dass die Infektionsschutzmaßnahmen unter Berücksichtigung neuer Entwicklungen der Corona-Pandemie fortgeschrieben werden müssen. Hierbei ist der Antragsgegner unverändert verpflichtet zu untersuchen, ob es angesichts neuer Erkenntnisse etwa zu den Verbreitungswegen des Virus, zu die Gefahrenbewertung objektiv beeinflussenden Varianten des Virus oder zur Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems verantwortet werden kann, die Betriebsverbote und -beschränkungen unter - notwendigenfalls strengen - Auflagen und gegebenenfalls nur versuchsweise wieder zu lockern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 - 1 BvQ 28/20 -, juris Rn. 16). Diese gewonnenen Erkenntnisse hat der Antragsgegner dem Senat in den laufenden Verfahren zu präsentieren. Dabei darf er sich - angesichts der dem Senat für eine Entscheidung zur Verfügung stehenden kurzen Zeit - in den Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes nicht darauf beschränken, die Einholung von Erkenntnissen durch eine Anhörung von Sachverständigen anzuregen. Denn in diesen Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes ergeht eine gerichtliche Entscheidung grundsätzlich nur unter Berücksichtigung präsenter Beweismittel. Zudem bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass es dem Antragsgegner unmöglich oder unzumutbar sein könnte, durch Sachverständige bereits gewonnene Erkenntnisse zu dokumentieren und dem Senat zu präsentieren, ohne dass es einer mündlichen Anhörung der Sachverständigen bedarf.

68

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

69

III. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Es entspricht der Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO grundsätzlich den doppelten Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen (vgl. Senatsbeschl. v. 31.1.2019 - 13 KN 510/18 -, Nds. Rpfl. 2019, 130 f. - juris Rn. 29). Dieser Streitwert ist für das Verfahren auf sofortige Außervollzugsetzung der Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zu halbieren.

70

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

 


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