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OVG Lüneburg 10. Senat, Urteil vom 24.03.2021, 10 LC 203/20, ECLI:DE:OVGNI:2021:0324.10LC203.20.00

Art 3 Abs 1 GG, § 114 VwGO

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 6. Kammer - vom 10. Juni 2020, soweit es der Klage stattgegeben hat, abgeändert und die Klage in vollem Umfang abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten beider Instanzen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Bewilligung einer Dürrebeihilfe für das Antragsjahr 2018.

2

Der landwirtschaftlich tätige Kläger beantragte am 29. November 2018 die Gewährung einer Dürrehilfe für das Jahr 2018. In seinem Antrag teilte er für die Jahre 2014 bis 2016, unter Vorlage der Einkommenssteuerbescheide für die Jahre 2014 bis 2016 sowie Einnahmen-Überschussrechnungen für die Wirtschaftsjahre 2014/15 bis 2016/17, durchschnittliche jährliche Gesamteinkünfte in Höhe von 36.146 EUR und gewerbliche nichtlandwirtschaftliche Einkünfte in Höhe von 12.753 EUR mit. Seinen dürrebedingten Schaden bezifferte er mit 29.564,45 EUR.

3

Den Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 19. Juni 2019 ab, mit der Begründung, die gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünfte des Klägers im Referenzzeitraum 2014 bis 2016 überstiegen einen Anteil von 35 % der Gesamteinkünfte, so dass nach Ziffer 4.2 der Bund-Länder Verwaltungsvereinbarung die Gewährung einer Billigkeitsleistung nicht möglich sei. Gesichtspunkte, die eine andere Entscheidung rechtfertigen würden, seien nicht erkennbar.

4

Hiergegen hat der Kläger am 17. Juli 2019 Klage erhoben. Es sei nicht klar, weshalb die Beklagte die Gesamteinkünfte aus den Jahren 2014 bis 2016 und nicht entsprechend Nr. 4.2 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 die Einkünfte aus dem Jahr 2018 herangezogen habe. Da keine Zahlen für das Jahr 2018 vorgelegen hätten, habe die Beklagte lediglich die damals aktuellsten Zahlen aus dem Jahr 2016 heranziehen dürfen. Die Ermittlung anhand eines Dreijahreszeitraums sehe die Verwaltungsvereinbarung nicht vor. Im Jahr 2016 sei der Anteil der gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünfte unter 35 % gewesen.

5

Der Kläger hat beantragt,

6

den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 19. Juni 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger eine Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms von 12.291,90 EUR zu bewilligen und Zinsen von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Klageerhebung zu zahlen.

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Die Beklagte hat beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Zur Begründung führt sie aus, dass durch die Bund-Länder Vereinbarung vom 18. April 2019 eine Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für Unternehmen erfolge, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet seien. Nach Ziffer 4.2 Abs. 4 Spiegelstrich 3 der Vereinbarung gelte eine Existenzgefährdung als ausgeschlossen, wenn die Summe der Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen mehr als 35 % der gesamten Einkünfte aus 2018 betrügen.

10

Die Auslegung dieses Ausschlusses sei im Rahmen eines Arbeitsgesprächs mit dem Ministerium entsprechend der Ziffer 4.2 Abs. 1 vorgenommen worden und zwar bezogen auf den Betrachtungszeitraum von drei Jahren. Die Berechnung des Cash-Flow III werde auf der Grundlage des vorangegangenen Dreijahreszeitraums vorgenommen. Da die Buchführung 2017/2018 nicht in allen Fällen vorgelegen habe, seien der Vergleichbarkeit halber die Abschlüsse und die Einkommensbescheide 2014/15 bis 2016/17 herangezogen worden. Um in Niedersachsen die Einhaltung einer einheitlichen Vergleichbarkeit und Berechnung des Cash-Flow III (Ziff. 4.2) und Berücksichtigung der Prosperitätsgrenze (Ziff. 6.2) sowie Einhaltung der 35 %-Grenze bezüglich der Gewerblichkeit (Ziff. 4.2) sicherzustellen, sei der Zeitraum für die Buchabschlüsse 2014/2015, 2015/2016 und 2016/2017 und seien für die Einkommensbescheide die Jahre 2014, 2015 und 2016 festgelegt worden. Das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (ML) habe diese ermessenslenkende Regelung vorgegeben, insbesondere um die Vergleichbarkeit in dem Massenverfahren zu gewährleisten und damit ein in sich konsistentes und einheitliches Vorgehen für alle Antragsteller gewährleisten zu können. Der Rückgriff auf den Dreijahreszeitraum erfolge, um „Ausschläge“ einzelner Jahre auszuschließen und somit eine belastbare Grundlage hinsichtlich der Beurteilung der Einkommenssituation der Unternehmen zu erhalten. Diese Vorgaben seien in dem zu benutzenden Antragsvordruck mit vorgesehen und in dem Merkblatt zum Dürrehilfeprogramm veröffentlicht worden.

11

Mit E-Mail vom 23. November 2018 habe das Ministerium mitgeteilt, dass die 35 %-Grenze bei sehr kleinen landwirtschaftlichen Einkommen problematisch sei, weil dann schon geringe gewerbliche Einkünfte zum Ausschluss von der Dürrehilfe führen würden. Der Anteil der gewerblichen Einkünfte habe daher zunächst erst ab einem Gesamteinkommen von 70.000 EUR betrachtet werden sollen. Auch sei in der E-Mail mitgeteilt worden, dass die gewerblichen Einkünfte selbst nicht über 70.000 EUR liegen dürften, da dann die Landwirtschaft als Liebhaberei einzustufen wäre und eine Existenzgefährdung nicht anzunehmen sei. Mit Erlass des Ministeriums vom 14. Dezember 2018 sei dann mitgeteilt worden, dass bezüglich des Anteils der gewerblichen Einkünfte (35 %-Grenze) alle Anträge in denen gewerbliche Einkünfte ausgewiesen seien, zunächst nicht abschließend bearbeitet haben werden sollen und insofern die Festlegungen in der E-Mail vom 23. November 2018 zunächst ausgesetzt würden. Mit weiterem Erlass vom 29. Mai 2019 sei dann abschließend festgelegt worden, dass die Obergrenze des gewerblichen Anteils am Einkommen (35 %) auch bei geringem Gesamteinkommen gelte. Da zu Beginn des Antragsverfahrens in Niedersachsen Anfang November 2018 auf Bund-Länder Ebene noch nicht abschließend geklärt gewesen sei, ob für die 35 %-Grenze ein Sockelbetrag angewendet habe werden sollen und Antragsschluss der 30. November 2018 gewesen sei, habe man potentielle Antragsteller nicht von vornherein möglicherweise zu deren Nachteil ausschließen wollen.

12

Die so berechneten gewerblichen Einkünfte des Klägers betrügen 35,28 % der Gesamteinkünfte. Die Voraussetzungen für die Gewährung der Dürrehilfe lägen daher bei ihm nicht vor.

13

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 10. Juni 2020 den Bescheid der Beklagten vom 20. Juni 2019 (richtigerweise: 19. Juni 2019) aufgehoben und sie verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Gewährung einer Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden und im Übrigen die Klage abgewiesen.

14

In seinen schriftlichen Entscheidungsgründen hat das Verwaltungsgericht Folgendes ausgeführt: Die Ablehnung der Gewährung einer Dürrebeihilfe sei rechtswidrig, denn der Kläger habe jedenfalls einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Beihilfeantrag. Die Dürrebeihilfe sei eine freiwillige Leistung über die die Bewilligungsstelle aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie und, soweit diese strenger sei, der Verwaltungsvereinbarung (VV), entscheide. Nicht zu beanstanden sei zwar, dass die Beklagte in Bezug auf die Berechnung der Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften maßgeblich auf die Jahre 2014 bis 2016 als Referenzzeitraum abgestellt habe. Ihre diesbezügliche Begründung sei sachgerecht und ihre Vorgehensweise verstoße nicht gegen den hier maßgeblichen Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz. Soweit in der Verwaltungsvereinbarung auf das Jahr 2018 abgestellt werde, wirke diese nicht zwischen dem Kläger und der Beklagten, sondern nur zwischen Bund und Ländern. Jedoch habe die Beklagte ihr Ermessen in Bezug auf die 35 %-Grenze in Nummer 4.2 letzter Absatz Spiegelstrich 3 VV nicht fehlerfrei ausgeübt. Denn sie habe im Rahmen ihres Ermessens nicht berücksichtigt, dass Nummer 4.2 letzter Absatz Spiegelstrich 3 VV eine widerlegbare Vermutung aufstelle und der Kläger hinreichend dargelegt habe, dass er trotz der Überschreitung der 35 %-Grenze in seiner Existenz gefährdet sei.

15

Dass es sich bei der Regelung um eine Vermutung handele, ergebe sich aus dem Zweck von Nummer 4.2 VV. Dieser bestehe darin, der Beklagten handhabbare Kriterien zu geben, um festzustellen, ob eine Existenzgefährdung bestehe. Die Parteien der Verwaltungsvereinbarung seien ersichtlich davon ausgegangen, dass eine Existenzgefährdung nicht vorliege, wenn entweder die Landwirtschaft nicht das Hauptstandbein des Betroffenen sei oder er die Verluste durch seine Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften ausgleichen könne. Unternehmen mit gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften von mehr als 35 % an den Gesamteinkünften von der Förderung zur besseren Handhabung pauschalierend auszuschließen, sei daher zwar grundsätzlich nicht zu beanstanden. Es liege aber auf der Hand, dass es auch Fälle gebe, in denen die nichtlandwirtschaftlichen Einkünfte die 35 %-Grenze überstiegen, der Betroffene aber aufgrund der absoluten Zahlen seiner Gesamteinkünfte nicht in der Lage sei, die Verluste bei den landwirtschaftlichen Einkünften durch seine gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünfte auszugleichen. Dies sei gerade bei Einkünften unterhalb des Sockelbetrages der Fall, insbesondere bei Verlusten bei den landwirtschaftlichen Einkünften und den Gesamteinkünften einerseits sowie sehr geringen gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften andererseits. Denn mit seinen ohnehin sehr geringen gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften könne der Betroffene nichts ausgleichen. Eine Existenzgefährdung sei dann gegeben, weil eine Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel nicht mehr gewährleistet sei. Dieser Umstand spreche auch gegen die Annahme einer Fiktion. Was den tatsächlichen Umständen entsprechen könne, könne keine Fiktion sein. Eine Fiktion regele vielmehr einen in Wirklichkeit nicht bestehenden Sachverhalt. Auch die Formulierung „gilt“ spreche nicht zwingend für eine Fiktion. Dass die Parteien der Verwaltungsvereinbarung mit der Formulierung „Eine Existenzgefährdung gilt als ausgeschlossen“ in Nummer 4.2 letzter Absatz VV etwas anderes hätten regeln wollen als den Ausschluss von der Förderung (ohne Widerlegbarkeit), bestätige der abweichende Wortlaut in Nummer 4.3 VV, wo formuliert sei: „von einer Förderung ausgeschlossen sind (…)“. Unter Heranziehung des Rechtsgedankens des § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 292 Satz 1 ZPO sei diese Vermutung auch widerlegbar. Etwas anderes als die Annahme einer widerlegbaren Vermutung wäre ermessensfehlerhaft, denn es widerspräche dem Ziel der Verwaltungsvereinbarung, eine Existenzgefährdung durch Dürreschäden zu vermeiden. Es wäre willkürlich, Betroffene von einer Förderung auszuschließen, die in den Referenzzeiträumen mit dem landwirtschaftlichen Betrieb keine oder sehr geringe Einkünfte erzielt hätten und die auch nur geringe gewerbliche nichtlandwirtschaftliche Einkünfte erzielt hätten, gleichwohl aber noch nicht notleidend seien und auch noch nicht Insolvenz anmelden müssten. Die Unterscheidung zwischen landwirtschaftlichen Betrieben, die im landwirtschaftlichen Bereich und insgesamt Verluste gemacht hätten und Betrieben, die deutlich höhere landwirtschaftliche Einkünfte erzielt hätten, die bei gleich geringen gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften die 35 %-Grenze nicht überschritten hätten, wäre offensichtlich willkürlich. Denn gerade die Betroffenen, die durch sehr geringe landwirtschaftliche Einkünfte oder gar Verluste und sehr geringen gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften in ihrer Existenz gefährdet seien, seien es, denen die Dürrehilfe zugutekommen solle. Für diese Fälle korrigiere die Widerlegbarkeit der Vermutung, dass zur Vereinfachung vermutet werde, dass bei Überschreiten der 35 %-Grenze keine Existenzgefährdung vorliege. Die Beklagte habe ohne sachlichen Grund nicht geprüft, ob der Kläger die Vermutung in Nummer 4.2 letzter Absatz Spiegelstrich 3 Satz 1 VV widerlegt habe.

16

Der Kläger habe die 35 %-Grenze nur geringfügig überschritten. Sein Ausschluss von der Dürrebeihilfe stehe im Widerspruch zum Zweck der Dürrebeihilfe, landwirtschaftliche Unternehmen zu stützen, die niedrigere landwirtschaftliche Einnahmen erzielten. Dieser Widerspruch würde sich nicht ergeben, hätte die Beklagte einen Sockelbetrag angewendet. Angesichts der Größe seines Betriebes liege es auf der Hand, dass der Kläger die Existenz seines landwirtschaftlichen Betriebes mit den durchschnittlichen Gesamteinkünften von 36.146 EUR nicht sichern könne, insbesondere wenn die Versorgung seiner Familie noch hinzutrete. Dies werde die Beklagte unter sachgerechter Auflösung des Widerspruchs zu prüfen haben.

17

Gegen dieses der Beklagten am 15. September 2020 zugestellte Urteil hat sie am 17. September 2020 die vom Verwaltungsgericht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung hat sie ihre Ausführungen im erstinstanzlichen Verfahren wiederholt und ergänzend ausgeführt:

18

Bei der Dürrehilfe handele es sich um eine Billigkeitsleistung ohne Rechtsanspruch, die im Rahmen eines „Massenverfahrens“ innerhalb eines begrenzten Zeitraums abzuwickeln gewesen sei. Allein in Niedersachsen und Bremen seien über 4.600 Anträge gestellt worden. Die Bund-Länder Verwaltungsvereinbarung vom 18. April 2019 sei eine ermessenslenkende Regelung und der Regelungsgeber, das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (ML), könne einseitig Kriterien festlegen, an die die freiwillige Billigkeitsleistung der Dürrehilfe gekoppelt sei. Die nationale Rahmenrichtlinie eröffne die Möglichkeit, die in der Verwaltungsvereinbarung gemachten Vorgaben auch strenger auslegen zu können. Dies habe das ML in seinem Erlass vom 29. Mai 2019 bezüglich der Obergrenze des gewerblichen Anteils am Einkommen (35 %) gemacht, in dem es geregelt habe, dass diese auch bei geringem Gesamteinkommen gelten solle. Ihr - der Beklagten - sei daher durch das ML vorgegeben worden, wie die Anträge, speziell auch hinsichtlich der 35 %-Grenze, einheitlich zu bearbeiten seien. Ihr Ermessen sei daher auf Null reduziert und die Verwaltung an ein einheitliches Handeln gebunden gewesen. Dabei sei auch gesehen worden, dass es in Einzelfällen zu gewissen „Härten“ kommen könne, insbesondere bei sehr kleinen landwirtschaftlichem Einkommen mit geringen gewerblichen Einkünften. Diese Möglichkeit sei jedoch nicht als Ausschlussgrund anerkannt worden. Der zunächst in Betracht gezogene Sockelbetrag sei dementsprechend auch gerade nicht in die Regelungen mit aufgenommen worden. Bei Ziffer 4.2 letzter Satz Spiegelstrich 3 VV handele es sich auch nicht um eine Vermutung, die in jedem Einzelfall überprüft werden müsse. Vielmehr wurden durch den Erlass vom 29. Mai 2019 Unternehmen mit gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften von mehr als 35 % an den Gesamteinkünften pauschalierend ausgeschlossen, was mit Blick auf die verwaltungsökonomisch handhabbare Umsetzung eines Massenverfahrens mit über 4.600 Anträgen auch sinnvoll und geboten gewesen sei. Sie - die Beklagte - habe aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie bzw. der Vorgaben des ML ermessenfehlerfrei entschieden. Die nichtlandwirtschaftlichen gewerblichen Einkünfte des Klägers betrügen 35,28 % der Gesamteinkünfte und überschritten daher die 35 %-Grenze. Aufgrund der Vorgaben des ML habe es keine Möglichkeit gegeben, zu einer anderen Entscheidung zu gelangen.

19

Die Beklagte beantragt,

20

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 10. Juni 2020, 6 A 960/19, zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

21

Der Kläger beantragt,

22

die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

23

Der Kläger erwidert, dass in Fällen wie dem vorliegenden die von der Beklagten aus verwaltungsökonomischen Gründen „angepriesene“ strikte Gleichbehandlung sämtlicher Anträge zu einer ermessensfehlerhaften Entscheidung zu seinen Lasten führe, wie auch das Verwaltungsgericht in seinem erstinstanzlichen Urteil nachvollziehbar dargelegt habe. Eine andere als die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung sei insbesondere bei Berücksichtigung des vorliegenden konkreten Einzelfalls schlicht auch widersinnig. Denn er - der Kläger -, der vorliegend Verluste in der Landwirtschaft erwirtschaftet habe, sei keinesfalls in der Lage, diese mit den minimalen gewerblichen Einkünfte auszugleichen. Ihm sei es nicht möglich, die in seinem Betrieb durch den Dürreschaden entstandenen Verluste objektiv durch die geringen gewerblichen Einkünfte zu stützen bzw. auszugleichen. Zwar handele es sich um eine freiwillige Billigkeitsleistung, er habe aber dennoch einen Anspruch auf eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung über den von ihm gestellten Antrag. In deren Rahmen hätte die Beklagte zu dem Schluss kommen müssen, dass seine gewerblichen Einkünfte derart gering seien, dass die 35 %-Grenze nicht zur Anwendung gelangen könne und dürfe, da anderenfalls eine dem vorliegenden Einzelfall gerecht werdende Entscheidung über die beantragte Billigkeitsleistung nicht möglich sei. Allein die Anwendung einer einheitlichen Verwaltungspraxis entbinde die Beklagte nicht von einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung bei Prüfung eines jeden Antrags. Innerhalb der Verwaltungspraxis und innerhalb des sich daraus ergebenden Antragsverfahrens habe eine auf Sinn und Zweck und das mit der Bund-Länder-Verwaltungsvereinbarung verfolgte Ziel abgestimmte Ermessensentscheidung stattzufinden. Auch der Verweis der Beklagten auf ein im Rahmen der Dürrehilfe 2018 zu bewältigendes „Masseverfahren“ mit über 4.600 Anträgen sei nicht geeignet, die Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils anzugreifen. Es sei vorliegend schon nicht ersichtlich, weshalb die Ausübung ordnungsgemäßen Ermessens durch Anerkenntnis der 35 %-Grenze als lediglich widerlegbare Vermutung für den Ausschluss einer Existenzgefährdung zu einem Mehraufwand führen würde. Es hätte nur die Möglichkeit einer von der 35 %-Grenze abweichenden Entscheidung zugunsten des Klägers erkannt und entsprechend beschieden werden müssen. Auch lasse sich aus Anweisungen des Niedersächsischen Landwirtschaftsministeriums keine Ermessenreduzierung ableiten. Eine solche könne sich grundsätzlich nur aus den jeweiligen Besonderheiten des zu bewertenden Einzelfalls ergeben. Vorliegend sei im Übrigen natürlich zu beachten, dass der Kläger die 35 %-Grenze nur denkbar knapp überschritten habe. Dass der Kläger die 35 %-Grenze mit nur minimalst höheren landwirtschaftlichen Einkünften eingehalten hätte und die Beihilfe zu bewilligen gewesen wäre, offenbare die Ungeeignetheit des angewandten Berechnungsmodells. Auch dies sei natürlich in der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen gewesen.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung der Beklagten gegen das der Klage weitgehend stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts hat Erfolg. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat der Kläger keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 19. Juni 2019 über die Ablehnung der von ihm beantragten Dürrehilfe und erneute Ermessensentscheidung über seinen Antrag. Denn die Beklagte hat die Dürrehilfe gegenüber dem Kläger rechtsfehlerfrei mit der Begründung ablehnt, seine gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünfte übersteigen 35 % seiner Gesamteinkünfte.

26

Rechtsgrundlage für die vom Kläger begehrte Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018 ist der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) i.V.m. den im Folgenden dargestellten Richtlinien, Erlassen und Vereinbarungen des Bundes und des Landes Niedersachsen.

27

Das Land Niedersachsen gewährt unter Beteiligung des Bundes Dürrehilfen für das Antragsjahr 2018 nach Maßgabe der vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft erlassenen nationalen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26. August 2015 - Rahmenrichtlinie - (BAnz AT 31.8.2015 B4 im Folgenden: RRL) und der auf dieser Rahmenrichtlinie beruhenden Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 8. Oktober 2018 bzw. vom 18. April 2019 (VV). Die Rahmenrichtlinie findet auf die Verwaltungsvereinbarung vollumfänglich Anwendung, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthält (Nr. 2 Abs. 1 VV). Nach der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung besteht kein Rechtsanspruch auf die Zuwendung in Form der Dürrehilfe (Nr. 1.2 Satz 1 RRL, Nr. 2 Abs. 2 Satz 2 VV). Vielmehr entscheidet die jeweilige Bewilligungsstelle nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel (Nr. 1.2 Sätze 2 und 3 RRL, Nr. 2 Abs. 2 Satz 3 VV).

28

Der Kläger hat daher lediglich einen Anspruch auf eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung der Beklagten über seinen Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 13). Eine solche ist von der Beklagten mit dem angegriffenen Bescheid auch erfolgt, ohne dass sie dabei die Grenzen einer rechtmäßigen Ermessensausübung überschritten hätte (§ 1 NVwVfG i.V.m. § 40 VwVfG, § 114 VwGO). Die Ablehnung der Dürrehilfe aufgrund der Verwaltungsvereinbarung sowie der sie konkretisierenden Erlasse des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (im Folgenden: ML) steht in Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz, insbesondere hat die Beklagte die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG ihrer Ermessensausübung zieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 14).

29

Regelungen wie die Rahmenrichtlinie und die Verwaltungsvereinbarung sowie die diesbezüglichen Erlasse des ML begründen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung (vgl. BVerwG, Urteile vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 15, vom 23.4.2003 – 3 C 25.02 –, juris Rn. 14 und vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21, jeweils m.w.N.; Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 88/20 –, Rn. 23 m.w.N.). Die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften unterliegen auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen (BVerwG, Urteil vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, juris Rn. 24, sowie Urteil vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21). Die Gerichte haben solche Verwaltungsvorschriften vielmehr als Willenserklärung der obersten Fachbehörde des Landes unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und der von der obersten Fachbehörde gebilligten tatsächlichen Handhabung durch die Bewilligungsbehörden des Landes auszulegen und anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.2.1995 – 2 C 19.94 –, juris Rn. 18; Senatsurteil vom 21.02.2006 – 10 LB 45/03 –, juris Rn. 31; Bayerischer VGH, Beschluss vom 17.11.2010 – 4 ZB 10.1689 –, juris Rn. 19 f.). Eine über die den Verwaltungsvorschriften zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt (BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 15), dies zudem nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.01.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21). Maßgeblich ist mithin, wie die zu ihrer Anwendung berufene Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder jedenfalls geduldeter Praxis gehandhabt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.2.1995 – 2 C 19.94 –, juris Rn. 18; Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 88/20 –, Rn. 23 m.w.N.). Eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift stellt dabei ein Indiz für das Vorhandensein einer entsprechenden Verwaltungspraxis einer Behörde dar und führt, sofern keine abweichende und gebilligte Praxis vorhanden ist, in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung des Ermessens (vgl. Senatsbeschluss vom 27.3.2014 – 10 LB 94/12 –, juris Rn. 39).

30

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Subventionsgeber nicht nur ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen, sondern überdies begründet er zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, entsprechend dem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden (BVerwG, Urteil vom 8.4.1997 – 3 C 6.95 –, juris Rn. 20; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 27.5.2020 – 2 LC 21/17 –, juris Rn. 27).

31

Sowohl die ermessenslenkenden Vorgaben des Landes Niedersachsen durch das ML als Zuwendungsgeber (dazu 1.) als auch die konkrete Entscheidung der Beklagten (dazu 2.) wahren den Gleichbehandlungsgrundsatz und begründen keine nach § 114 Satz 1 VwGO zu berücksichtigenden Ermessenfehler der Beklagten.

32

1. Die von der Beklagten im Rahmen ihrer Ermessensausübung zu beachtenden Verwaltungsvorschriften verstoßen nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot.

33

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 17.6.2020 – 1 BvR 1134/15 –, juris Rn. 9; vgl. auch Senatsurteil vom 21.8.2018 – 10 KN 10/18 –, juris Rn. 76 m.w.N.). Er gilt sowohl für Belastungen als auch für Begünstigungen. Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss, bei dem eine Begünstigung dem einen Personenkreis gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird (BVerfG, Beschluss vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris Rn. 63 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 16). Der Gleichheitssatz ist jedoch nicht bei jeder Differenzierung verletzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.03.1994 – 1 BvL 8/85 –, juris Rn. 54). Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 –, juris Rn. 121). Dabei ist es grundsätzlich die Sache des Normgebers, zu entscheiden, welche Merkmale er bei dem Vergleich von Lebenssachverhalten als maßgebend ansieht, um sie im Recht gleich oder verschieden zu behandeln (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.07.2011 – 1 BvR 932/10 –, juris Rn. 33).

34

Art. 3 Abs. 1 GG verbietet dem Normgeber aber einerseits, Sachverhalte ungleich zu behandeln, wenn sich die Differenzierung sachbereichsbezogen nicht auf einen vernünftigen oder sonst einleuchtenden Grund zurückführen lässt, und andererseits, Art und Ausmaß tatsächlicher Unterschiede sachwidrig außer Acht zu lassen (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.7.2011 – 1 BvR 932/10 –, juris Rn. 33). Damit ist der Gleichheitssatz etwa dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (BVerfG, Beschluss vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris Rn. 64; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 17).

35

Danach ist der Normgeber bei der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, weitgehend frei (BVerfG, Urteil vom 20.4.2004 – 1 BvR 905/00 –, juris Rn. 61; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 18; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 –, juris Rn. 125). Zwar darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht "willkürlich" verteilen: Subventionen müssen sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen jedoch dem Normgeber in sehr weitem Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (BVerfG, Urteil vom 20.4.2004 – 1 BvR 905/00 –, juris Rn. 61; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 18 m.w.N.; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 –, juris Rn. 125). Dies Grundsätze gelten auch für Förderrichtlinien (BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 18 m.w.N.) und sonstige ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften.

36

Nach Nr. 1.1 RRL werden die Zuwendungen zum (Teil-)Ausgleich von Schäden land- und forstwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch Naturkatastrophen verursacht wurden. Nach Nr. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Nr. 5.1 Satz 1 VV werden aufgrund der Verwaltungsvereinbarung Billigkeitsleistungen zum Teilausgleich von Schäden landwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch die Dürre entstanden sind, womit nach Nr. 2 Abs. 1 Satz 1 VV die Dürre im Jahr 2018 gemeint ist.

37

Gemäß Nr. 4.1 VV können bestimmte in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden. Eine Existenzgefährdung liegt nach Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 1 VV vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Nr. 5.1 und 5.2 errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum (Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 2 VV). Zur Ermittlung des Cash-Flow III verwenden die Länder das Berechnungsschema der Tabelle 4 der Anlage (Nr. 4.2 Abs. 2 VV). Das Unternehmen muss seine Existenzgefährdung aufgrund der Dürre anhand geeigneter Unterlagen darlegen (Nr. 4.2 Abs. 3 VV). Absatz 4 der Nr. 4.2 VV lautet:

38

„Eine Existenzgefährdung gilt als ausgeschlossen, wenn

39

- die Kapitalbeteiligung der öffentlichen Hand an dem Unternehmen mehr als 25 Prozent beträgt,

40

- es sich um ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Definition gemäß Randnummer 35 Ziff. 15 des Agrarrahmens handelt, es sei denn die Schwierigkeiten sind auf die Dürre 2018 zurückzuführen,

41

- bei juristischen Personen, Einzelunternehmen und Personengesellschaften die Summe der Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen mehr als 35 Prozent der gesamten Einkünfte aus 2018 betragen. Verbundene Unternehmen im Sinne von Art. 3 Abs. 3 des Anhanges I VO (EU) Nr. 702/2014 sind als Einheit zu betrachten. Die Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft sowie gewerbliche Einkünfte, die nur aufgrund der Rechtsform nicht land- und forstwirtschaftliche Einkünfte sind (Gewerblichkeit aufgrund der Rechtsform), sind ohne Berücksichtigung der Auswirkungen der Dürre zu kalkulieren. Sind die Einkünfte aus 2018 vorläufig nicht feststellbar, können die Einkünfte aus dem Jahr, aus dem Informationen dazu verfügbar sind, zugrunde gelegt werden.“

42

Damit hat sich der Zuwendungsgeber dazu entschlossen, zum einen bestimmte defizitär wirtschaftende Betriebe (vgl. Rn. 35 Ziffer 15 Rahmenregelung der Europäischen Union für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten 2014 - 2020 - Agrarrahmen - ABl. EU 2014/C 204/1) und zum anderen Betriebe, denen zum teilweisen Ausgleich der dürrebedingten Mindereinnahmen grundsätzlich andere Mittel, so der öffentlichen Hand oder gewerblicher Betriebszweige, zur Verfügung stehen, von der Dürrehilfe auszunehmen.

43

Weiter konkretisiert werden die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften durch verschiedene Erlasse des ML. Die Beklagte hat unter anderem den Durchführungserlass des ML zur Gewährung von Billigkeitsleistungen zur Bewältigung von Dürreschäden 2018 in landwirtschaftlichen Unternehmen aus Niedersachen und Bremen vom 1. November 2018 sowie das zugehörige Merkblatt vom 12. November 2018 vorgelegt. Aus Nr. 2 g) des Merkblattes ergibt sich, dass die Einkünfte aus Gewerbebetrieben nicht mehr als 35 % der gesamten Einkünfte ausmachen dürfen. Einkünfte aus gewerblicher Tierhaltung zählen mit zu den Gewerbeeinkünften. Bei natürlichen Personen erfolgt die Berechnung des Anteils der gewerblichen Einkünfte an den Gesamteinkünften aufgrund der Einkommensteuerbescheide 2014 bis 2016. Bei juristischen Personen ist eine Erklärung des Steuerberaters erforderlich, dass die gewerblichen Einkünfte nicht mehr als 35 % betragen. Nachdem zunächst mit E-Mail vom 23. November 2018 angekündigt worden war, dass der Anteil der gewerblichen Einkünfte erst ab einem Gesamteinkommen von 70.000 EUR betrachtet werden solle, wurde die Beurteilung entsprechender Sachverhalte mit Erlass vom 14. Dezember 2018 ausgesetzt. Mit dem weiteren Erlass vom 29. Mai 2019 wurde dann festgelegt, dass die Obergrenze des gewerblichen Anteils am Einkommen (35 %) auch bei geringem Gesamteinkommen gelte.

44

Eine auch im vorliegenden Fall erhebliche Abweichung dieser Erlasse von der Verwaltungsvereinbarung besteht damit insofern, als es nach dem Merkblatt auf die Einkünfte aus den Jahren 2014 bis 2016 ankommt, während nach der Verwaltungsvereinbarung die Einkünfte aus 2018 bzw. aus einem anderen Jahr maßgeblich sein sollen. Weichen die Erlasse des Landes von der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern ab, so kann der Antragsteller hieraus jedoch keine subjektiven Rechte herleiten. Denn die Verwaltungsvereinbarung hat keine unmittelbare Außenwirkung und wirkt insbesondere nicht unmittelbar auf das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten. Etwaige Abweichungen von der Verwaltungsvereinbarung seitens der Beklagten wirken sich lediglich im Verhältnis zwischen Bund und Land aus. Denn die Verwaltungsvereinbarung haben der Bund und die Länder geschlossen, um die finanzielle Beteiligung des Bundes an dem Dürrehilfsprogramm zu regeln. Subventionsgeber ist hier aber allein das Land Niedersachsen, welches die Zuwendung in eigener Zuständigkeit unter finanzieller Beteiligung des Bundes gewährt (vgl. Vorbemerkung Abs. 3 RRL und Nr. 1 VV). Dass sich der Bund über die Verwaltungsvereinbarung an der Dürrehilfe beteiligt, macht diese nicht zu einer Zuwendung des Bundes. Soweit jedoch die Erlasse des ML nicht von der Verwaltungsvereinbarung abweichen, ist davon auszugehen, dass auch diese das Ermessen der Beklagten im Land Niedersachsen lenken soll. Dementsprechend bestimmt Nr. 1.2 a) des Erlasses des Landes durch das ML vom 1. November 2018 ausdrücklich, dass die Billigkeitsleistung zur Bewältigung der Dürreschäden 2018 auch nach Maßgabe der Verwaltungsvereinbarung gewährt wird (Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 150/20 –, juris Rn. 29). Dass das ML in seinem Merkblatt vom 12. November 2018 hinsichtlich des Zeitraums 2014 bis 2016 von der Verwaltungsvereinbarung abgewichen ist, die die Berücksichtigung der Einkünfte aus 2018 vorsieht (vgl. Nr. 4.2. Abs. 4 Spiegelstrich 3 VV), begründet nach dem oben Gesagten keine subjektiven Rechte des Klägers, da das Land alleiniger Zuwendungsgeber ist und damit für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung die Erlasse des Landes maßgeblich sind. Hinzu kommt, dass die Verwaltungsvereinbarung sich einem solchen Vorgehen ausdrücklich öffnet. Denn gemäß Nr. 4.2. Abs. 4 Spiegelstrich 3 VV können die Einkünfte aus dem Jahr, aus dem Informationen dazu zuletzt verfügbar sind, zugrunde gelegt werden, wenn die Einkünfte aus 2018 vorläufig nicht feststellbar sind. Das Land hat sich in dieser Hinsicht für ein einheitliches Vorgehen entschieden, indem der Zeitraum 2014 bis 2016 in den Blick genommen wird. Dies war ihm, wie auch bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, entgegen der Auffassung des Klägers nicht verwehrt. Die vorgegebene und einheitlich zu handhabende Heranziehung des Dreijahreszeitraums begründet weder einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG noch einen sonstigen beachtlichen Ermessensfehler. Der Senat betrachtet es vielmehr als sachgerecht, hier einen Dreijahreszeitraum anstelle eines einzelnen Jahres, in dem das Einkommen naturgemäß großen Schwankungen unterlegen haben könnte, heranzuziehen (Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 150/20 –, juris Rn. 38).

45

Die Entscheidung des Zuwendungsgebers, solchen landwirtschaftlichen Betrieben keine Dürrehilfe zu gewähren, die unabhängig von der Höhe ihrer Gesamteinkünfte mehr als 35 % ihrer Gesamteinkünfte durch gewerbliche nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten erzielen, beruht ebenfalls auf sachlichen Gesichtspunkten und ist nicht willkürlich. Dies gilt zum einen für die Nichtförderung von Betrieben, die mehr als 35 % ihrer Gesamteinkünfte durch gewerbliche nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten erwirtschaften (dazu a)) und zum anderen auch für die dabei nicht vorgenommene Differenzierung zwischen Betrieben mit hohen und Betrieben mit niedrigen landwirtschaftlichen Einkünften (dazu b)).

46

a) Bei der Entscheidung des Zuwendungsgebers, solchen Betrieben keine Dürrehilfe zu gewähren, die mehr als 35 % ihrer Einkünfte mit gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten erzielen, liegt bereits deshalb kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) vor, weil es sich bei Betrieben mit erheblichen gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften und solchen mit keinen oder nur geringen gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften um nicht wesentlich gleiche Sacherhalte handelt. Nur in diesem Fall wäre nach Art. 3 Abs. 1 GG eine Gleichbehandlung geboten (Senatsurteil vom 21.8.2018 – 10 KN 10/18 –, juris Rn. 76). Es ist grundsätzlich Sache des Normgebers, zu entscheiden, welche Merkmale er beim Vergleich von Lebenssachverhalten als maßgebend ansieht, um sie im Recht gleich oder verschieden zu behandeln (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.7.2011 – 1 BvR 932/10 –, juris Rn. 33), die Auswahl muss allerdings sachgerecht erfolgen (Senatsurteil vom 21.8.2018 – 10 KN 10/18 –, juris Rn. 76; vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.3.1994 – 1 BvL 8/85 –, juris Rn. 54). Eine Einstufung als verschiedene Sachverhalte erscheint hier bereits deshalb sachlich gerechtfertigt, weil Betriebe mit höheren gewerblichen Einkünften grundsätzlich eher dazu in der Lage sind, einer Existenzgefährdung durch dürrebedingte landwirtschaftliche Mindereinnahmen zu begegnen. Jedenfalls beruht damit eine Ungleichbehandlung von landwirtschaftlichen Betrieben mit keinen bzw. niedrigen gewerblichen landwirtschaftlichen Einkünften und Betrieben mit hohen gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften auf sachlichen Erwägungen und ist insbesondere nicht willkürlich.

47

Unter Berücksichtigung dieser sachlichen Hintergründe der 35 %-Grenze ergibt sich auch nichts anderes daraus, dass der Zuwendungsgeber insoweit pauschal auf eine Grenze der Förderfähigkeit in Höhe von 35 % gewerblicher nichtlandwirtschaftlicher Einkünfte abstellt. Die Beklagte hat insoweit ausgeführt, dass der pauschalierende Ausschluss dieser Betriebe für eine verwaltungsökonomisch handhabbare Umsetzung sinnvoll und geboten sei. Die Vereinfachung der Verwaltungsstätigkeit vermag vorliegend die durch die starre Grenze geschaffene Pauschalierung zu rechtfertigen (vgl. dazu etwa BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 7.4.2015 – 1 BvR 1432/10 –, juris Rn. 14, sowie Beschluss vom 12.10.2010 – 1 BvL 12/07 –, juris Rn. 74; BVerwG, Urteil vom 25.1.2018 – 5 C 18.16 –, juris Rn. 34), zumal die vom Bund in einem begrenzten Umfang (vgl. Nr. 1 VV) zur Verfügung gestellten Mittel bereits bis zum 31. August 2019 ausgezahlt werden sollten (Nr. 11.6 VV) und der Beklagten damit für die 4.600 Anträge nur ein kurzer Zeitraum zur Verfügung stehen würde und gestanden hat. Auch das Ziel der zügigen Abwicklung eines Verwaltungsverfahrens (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 19.4.1996 – 8 C 3.95 –, juris Rn. 22, sowie vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7) stellt hier eine sachliche Erwägung dar. Denn die aufgrund der Dürre in ihrer Existenz gefährdeten Betriebe bedurften schneller Hilfe. Gerade in den Fällen, in denen es - wie hier - um eine schnelle Hilfe geht, bietet der Zweck der Leistung eine zusätzliche Rechtfertigung dafür, das Verwaltungsverfahren so einfach wie möglich zu gestalten (BVerwG, Urteil vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7). Bei der Ordnung von Massenerscheinungen dürfen Gesetzgeber und Verwaltung zugunsten eines praktikablen Verwaltungsverfahrens in weitem Umfang typisieren und generalisieren, auch wenn dies zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit geht, insbesondere wenn es sich um die Gewährung einer Leistung handelt, auf die weder ein verfassungsrechtlicher noch ein einfachgesetzlicher Anspruch besteht (BVerwG, Urteil vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19.4.1996 – 8 C 3.95 –, juris Rn. 22).

48

Dies führt zwar in Einzelfällen, wie auch im Fall des Klägers, dazu, dass bei Dürreschäden, die die gewerblichen Einkünfte eines Betriebes in Höhe von mehr als 35 % der Gesamteinkünfte übersteigen, die gewerblichen Einkünfte nicht zur Deckung des Dürreschadens ausreichen und dennoch keine Billigkeitsleistung gewährt wird. Jedoch ist dies als Folge der vom Zuwendungsgeber aus sachlichen Erwägungen vorgenommenen Pauschalierung hinzunehmen (vgl. dazu auch BVerfG, Urteil vom 19.12.2017 – 1 BvL 3/14 –, juris Rn. 187 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7). In erster Linie obliegt die Risikovorsorge zur Bewältigung von Schäden durch widrige Witterungsverhältnisse den Unternehmen und staatliche Zuwendungen sollen das Krisenmanagement lediglich unterstützen (vgl. Vorbemerkung zu Rahmenrichtlinie). Ohne Pauschalierungen wie der 35 %-Grenze hätte es bei dem Vorhandensein von gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen einer weitaus komplizierteren Regelung der Feststellung der Existenzgefährdung bedurft, die der einfachen und zügigen Abwicklung der Dürrehilfeverfahren entgegengestanden hätte. So hätte auch nicht allein die Einführung eines Sockelbetrages der Gesamteinkünfte für die Anwendung der 35 %-Grenze in allen Fällen dazu geführt, dass die gewerblichen Einkünfte tatsächlich die dürrebedingten Mindereinnahmen in einer eine Existenzgefährdung abwendenden Weise kompensieren können. Denn etwa auch bei landwirtschaftlichen Betrieben mit hohen Gesamteinkünften (bspw. 100.000 EUR) und gewerblichen Einkünften oberhalb der 35 %-Grenze (bspw. 40.000 EUR) könnten dürrebedingte Schäden vorliegen, die die gewerblichen Einkünfte übersteigen und damit nicht durch sie kompensiert werden können. Dennoch stehen bei (höheren) gewerblichen Einkünften grundsätzlich mehr finanzielle Mittel zur Verfügung, die zu einem Ausgleich des dürrebedingten Schadens verwendet werden können, wodurch regelmäßig eben auch das Risiko einer Existenzgefährdung vermindert wird. Dies zeigt sich gerade auch im Fall des Klägers, der in den Jahren 2014 bis 2016 durchschnittlich 12.753 EUR gewerbliche nichtlandwirtschaftliche Einkünfte erzielt hat, die immerhin 43 % seines dürrebedingten Schadens entsprechen. Damit steht er grundsätzlich finanziell besser dar, als landwirtschaftliche Betriebe ohne zusätzliche gewerbliche Einkünfte. Auch die Dürrehilfe soll zudem nicht den gesamten Schaden, sondern maximal 50 % des Schadens nach Abzügen umfassen (vgl. Nr. 6.1 VV). Erforderlich für die exakte Feststellung einer Existenzgefährdung wäre letztlich eine Einzelfallbetrachtung der wirtschaftlichen Situation des jeweiligen Betriebes gewesen, die mit einem erheblichen Mehraufwand verbunden gewesen wäre. In diesem Fall hätten, wie vom Verwaltungsgericht gefordert, auch solche Betriebe die Dürrebeihilfe erhalten können, die aufgrund der absoluten Zahlen der Gesamteinkünfte nicht in der Lage gewesen sind, ihre dürrebedingte Existenzgefährdung durch ihre gewerblichen Einkünfte abzuwenden. Hiervon hat der Zuwendungsgeber allerdings, wie auch an weiteren Stellen der Verwaltungsvereinbarung, in sachlich gerechtfertigter Weise zugunsten einer einfacheren und damit zügigeren Abwicklung der Dürrehilfen durch eine Pauschalierung abgesehen.

49

b) Auch die bei der Festlegung der 35 %-Grenze vom Verwaltungsgericht gerügte nicht vorgenommene Differenzierung des Zuwendungsgebers zwischen Betrieben mit hohen und Betrieben mit niedrigen landwirtschaftlichen Einkünften verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz.

50

Unabhängig davon, ob die Höhe der landwirtschaftlichen Einnahmen eines landwirtschaftlichen Betriebs überhaupt zu für Art. 3 Abs. 1 GG relevanten wesentlich verschiedenen Sachverhalten führt, ist eine über die 35 %-Grenze hinausgehende weitere Differenzierung und unterschiedliche Behandlung der Betriebe je nach der Höhe der landwirtschaftlichen Einkünfte, die der Zuwendungsgeber durchaus hätte vorsehen können, unter Berücksichtigung des allgemeinen Gleichheitssatzes nicht zwingend geboten. Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht schon dann verletzt, wenn der Normgeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt (BVerfG, Beschluss vom 23.3.1994 – 1 BvL 8/85 –, juris Rn. 54; Senatsurteil vom 8.8.2018 – 10 KN 3/18 –, juris Rn. 40 m.w.N.). Maßgeblich ist vielmehr, ob für die gleiche Behandlung verschiedener Sachverhalte - bezogen auf den in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart - ein vernünftiger, einleuchtender Grund fehlt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4.2.2009 – 1 BvL 8/05 –, juris Rn. 55, sowie Beschluss vom 23.03.1994 – 1 BvL 8/85 –, juris Rn. 54; Senatsurteil vom 8.8.2018 – 10 KN 3/18 –, juris Rn. 40).

51

Für die vom Zuwendungsgeber nicht weiter vorgenommene Differenzierung hinsichtlich der Höhe der landwirtschaftlichen Einkünfte der Betriebe besteht bereits aufgrund der von der Beklagten angeführten Notwendigkeit der vereinfachten Handhabbarkeit des Verwaltungsverfahrens ein sachlicher Grund, so dass eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ausscheidet. Bereits deshalb kommt es nicht - wie das Verwaltungsgericht meint - bei landwirtschaftlichen Betrieben mit geringen Gesamteinkünften und zugleich geringen gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften zu einer willkürlichen Versagung der Dürrebeihilfe. Soweit es zu diesem Ausschluss kommt, beruht dieser nicht auf Willkür, sondern auf einer sachlichen und nachvollziehbaren Erwägung des Zuwendungsgebers.

52

Darüber hinaus erscheint die vom Verwaltungsgericht geforderte pauschale Ungleichbehandlung unter Berücksichtigung des Maßstabs von Art. 3 Abs. 1 GG auch jedenfalls nicht geboten. Denn dies würde beispielsweise bei einem „70.000 EUR-Sockel“ dazu führen, dass ein Betrieb mit durchschnittlichen landwirtschaftlichen Einkünften in Höhe von 10.000 Euro und gewerblichen Einkünften in Höhe von 30.000 Euro eine Dürrehilfe erhalten würde, nicht hingegen ein Betrieb mit landwirtschaftlichen Einkünften in Höhe von 100.000 Euro und gewerblichen Einkünften in Höhe von 36.000 Euro, obwohl dem Betrieb mit den niedrigeren landwirtschaftlichen Einkünften im Verhältnis viel mehr aus den gewerblichen Einkünften zufließende finanzielle Mittel zur Verfügung stünden, die zur Abwendung einer dürrebedingten Existenzgefährdung verwendet werden könnten, bzw. dieser Betrieb für seine Existenz grundsätzlich nicht auf die landwirtschaftlichen Einkünfte angewiesen wäre. Sachliche Gründe für eine solche Ungleichbehandlung, jedenfalls solche Gründe, die nach dem allgemeinen Gleichheitssatz die unterschiedliche Behandlung dieser Betriebe gebieten würden, sind nicht ersichtlich.

53

Letztlich werden durch die Gleichbehandlung von Betrieben mit niedrigen und höheren landwirtschaftlichen Einkünften die Betriebe mit geringeren Einkünften auch nicht benachteiligt, da die 35 %-Grenze unabhängig von der Höhe der landwirtschaftlichen Einkünfte anzuwenden ist und das Verhältnis von gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften zu den Gesamteinkünften damit bei allen Betrieben gleich bleibt. Einem Betrieb mit landwirtschaftlichen Einkünften in Höhe von 10.000 EUR steht mit bis zu 3.500 EUR nicht gewerblichen Einkünften im Verhältnis die gleiche Höhe eines Kompensationsbetrages zur Verfügung, wie einem Betrieb mit 100.000 EUR landwirtschaftlichen Einkünften und bis zu 35.000 EUR gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften. Aus den unterschiedlichen Höhen der gewerblichen Einkünfte ergibt sich auch nicht grundsätzlich eine faktische Schlechterstellung von Betrieben mit geringeren landwirtschaftlichen Einkünften, weil bei diesen der dürrebedingte Schaden auch regelmäßig im Verhältnis geringer ausfallen dürfte. Etwas anderes folgt auch grundsätzlich nicht aus dem vom Verwaltungsgericht weiter herangezogenen Fall, dass lediglich sehr geringe gewerbliche Einkünfte erzielt werden. Denn sind sie sehr gering, wird in der Regel die 35 %-Grenze nicht erreicht sein. Betragen sie mehr als 35 % der Gesamteinkünfte sind sie im Verhältnis zu den landwirtschaftlichen Einkünften nicht gering.

54

Auch die vom Verwaltungsgericht hinsichtlich der Anwendung der 35 %-Grenze geforderte unterschiedliche Behandlung von Betrieben, die mit ihrer landwirtschaftlichen Tätigkeit Verluste gemacht (bspw. -60.000 EUR) und nur geringe gewerbliche Einkünfte erzielt hätten (bspw. 2.000 EUR) und solchen, bei denen positive landwirtschaftliche Einkünfte (bspw. 60.000 EUR) und nur geringe gewerbliche Einkünfte (bspw. 2.000 EUR) vorliegen würden, ist nach dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht zwingend geboten. Vielmehr konnte der Zuwendungsgeber auch hier aufgrund seiner sachlichen Erwägungen pauschalieren, zumal auch hier letztlich wiederum zur exakten Feststellung einer Existenzgefährdung die gesamte finanzielle Situation des Betriebs im Einzelfall hätte betrachtet werden müssen und die landwirtschaftlichen Verluste nicht in jedem Fall auch eine dürrebedingte Existenzgefährdung zur Folge haben müssten, vielmehr die Verluste und gegebenenfalls auch die Existenzgefährdung auch auf ganz andere Ursachen zurückführbar sein können. Deshalb könnten auch in diesen Konstellationen die gewerblichen Einkünfte möglicherweise zur Kompensation der gerade dürrebedingten Mindereinnahmen ausreichen. Nicht vorgesehen ist die Dürrehilfe aber zum Ausgleich nicht dürrebedingter landwirtschaftlicher Verluste.

55

Auch ist nicht ersichtlich, wie das Verwaltungsgericht meint, dass die Dürrehilfe gerade den Betroffenen zugutekommen soll, die durch sehr geringe landwirtschaftliche Einkünfte oder gar Verluste und sehr geringen gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünften in ihrer Existenz gefährdet seien. Dagegen spricht, dass das Land mit Erlass vom 29. Mai 2019 festgelegt hat, dass die 35 %-Grenze auch bei niedrigem Gesamteinkommen gelten soll und nach Nr. 6.3 VV immerhin Billigkeitsleistungen bis zu 500.000 Euro vorgesehen sind. Die Dürrebeihilfe sollte vielmehr grundsätzlich Betrieben zugutekommen, die durch die Dürre in ihrer Existenz gefährdet waren (Nr. 4.1 VV).

56

2. Die konkrete Entscheidung der Beklagten, dem Kläger wegen der Höhe der gewerblichen Einkünfte seines Betriebes von mehr als 35 % der Gesamteinkünfte keine Dürrehilfe zu gewähren, hält sich im Rahmen der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften und der Verwaltungspraxis der Beklagten, ohne dabei den Gleichheitssatz zu verletzen.

57

Die Überprüfung der Anwendung von Richtlinien - wie der hier streitgegenständlichen Verwaltungsvorschriften - durch die Verwaltungsgerichte hat sich an den Maßstäben zu orientieren, die in § 114 VwGO für die Fälle gesetzt sind, in denen die Behörden durch Rechtsvorschriften des materiellen Rechts ermächtigt worden sind, nach ihrem Ermessen zu handeln (BVerwG, Urteil vom 26.4.1979 – 3 C 111.79 –, juris Rn. 25; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 17.5.2018 – 3 LB 5/15 –, juris Rn. 34; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 13, 28). Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist, soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln. Die Vorschrift legt damit den begrenzten gerichtlichen Prüfungsumfang bei Ermessensentscheidungen fest (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.5.2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13). Dementsprechend ist den Gerichten verwehrt, eigenes Ermessen an die Stelle des behördlichen Ermessens zu setzen (BVerwG, Urteil vom 27.5.2010 – 5 C 8.09 –, juris Rn. 25). Damit ist die behördliche Entscheidung auch nur anhand derjenigen Erwägungen überprüfen, die die Behörde tatsächlich angestellt hat, wozu in Einklang mit § 114 Satz 2 VwGO auch nachgeschobene Erwägungen zählen (BVerwG, Urteil vom 11.5.2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13 m.w.N.).

58

Ein nach § 114 Satz 1 VwGO beachtlicher Ermessensfehler liegt hier nicht vor. Ein solcher ist entgegen der in der Berufungserwiderung mitgeteilten Auffassung des Klägers insbesondere nicht darin zu sehen, dass die Beklagte seinen Antrag hinsichtlich der 35 %-Grenze mit allen anderen Anträgen auf Dürrehilfe gleichbehandelt hat.

59

Die Beklagte hat ausgeführt, dass sie im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung über die Gewährung einer Dürrehilfe entsprechend ihrer ständigen Verwaltungspraxis solchen Antragstellern, deren gewerbliche nichtlandwirtschaftliche Einkünfte 35 % oder mehr der Gesamteinkünfte ausmachen, keine Dürrehilfe gewährt. Diese Verwaltungspraxis der Beklagten steht insoweit auch mit der Verwaltungsvereinbarung, als ihr Ermessen lenkende Verwaltungsvorschrift, in Einklang, wonach eine Existenzgefährdung bei Antragstellern, deren Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen mehr als 35 % der gesamten Einkünfte betragen, als ausgeschlossen gilt (Nr. 4.2 Abs. 4 Spiegelstrich 3 VV) und eine Förderung durch eine Dürrehilfe daher nach Nr. 4.2 Abs. 1 Satz VV nicht möglich ist. Der sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergebende Anspruch des Klägers, entsprechend dem aufgestellten Verteilungsprogramm und der darauf beruhenden ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten behandelt zu werden, hat die Beklagte daher bei der Ablehnung seines Antrags auf Dürrehilfe ermessenfehlerfrei erfüllt. Sie hat den Kläger nicht anders behandelt als andere Zuwendungsbewerber und war hierzu auch nicht rechtlich verpflichtet. Insbesondere war die dabei durch die Beklagte vorgenommene pauschale Anwendung der 35 %-Grenze - wie oben bereits ausgeführt - nicht willkürlich, sondern beruhte auf sachlichen Erwägungen zur gerade bei Massenverfahren erforderlichen Verwaltungspraktikabilität, auch wenn diese Pauschalierung nicht in allen Fällen zu einem befriedigenden Ergebnis führt. Die Beklagte hat mit ihrer Entscheidung jedenfalls die Grenzen des ihr zustehenden, unter Beachtung der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften und des allgemeinen Gleichheitssatzes auszufüllenden, weiten Ermessensspielraums nicht verletzt.

60

Ein Ermessenfehler ergibt sich hier auch nicht daraus, dass - wie der Kläger meint - er die 35 %-Grenze mit 0,28 % nur sehr knapp überschritten habe. Denn eine Gewährung der Billigkeitsleistung trotz der - wenn auch sehr geringen - Überschreitung der 35 %-Grenze würde hier ohne Billigung des Urhebers von der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift abweichen. Auf eine solche, gerade gleichheitswidrige Behandlung kann ein Antragsteller nach Art. 3 Abs. 1 GG jedoch keinen Anspruch haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.4.2003 – 3 C 25.02 –, juris Rn. 17). Der Beklagten stand diesbezüglich ein weitergehender Ermessensspielraum - wie ihn der Kläger annimmt - aufgrund der strikten Vorgaben durch die Erlasse des ML zur 35 %-Grenze, anders als etwa bei der Frage der Zumutbarkeit der Verwertung von Privatvermögen (Nr. 5.4 Satz 1 VV; vgl. hierzu Senatsurteil vom 3.2.2020 – 10 LC 149/20 –, juris), nicht zu.

61

Entgegen der Auffassung des Klägers lässt Nr. 4.2 Abs. 4 Spiegelstrich 3 VV, in der Ausprägung, die die Regelung durch die Erlasse gefunden hat, ein Abweichen in Einzelfällen nicht zu. Das ML hat mit Erlass vom 29. Mai 2019 gerade für den Fall des Klägers mit geringem (landwirtschaftlichen) Einkommen ausdrücklich und eindeutig das Ermessen der Beklagten dahingehend lenkend vorgegeben, dass die 35 %-Grenze „auch bei geringem Gesamteinkommen“ gelte. Das ML hat damit klargestellt, dass ein geringes Gesamteinkommen nicht dazu führen könne, dass die 35 %-Grenze nicht zu beachten wäre. Auch im Merkblatt vom 12. November 2018 heißt es: „Die Einkünfte aus Gewerbebetrieben dürfen nicht mehr als 35 % der gesamten Einkünfte ausmachen.“ Eine der Interpretation der Verwaltungsvorschrift durch den Zuwendungsgeber entgegenstehende eigenständige Auslegung - wie vom Verwaltungsgericht vorgenommen - ist den Gerichten in diesem Fall verwehrt (vgl. BVerwG, Urteile vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, juris Rn. 24, sowie vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21). Dies gilt ebenfalls, wenn sich die im Einklang mit dem Gleichheitssatz stehende ständige Verwaltungspraxis der bewilligenden Behörde im Rahmen der Vorgaben einer ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift, wie sie die bewilligende Behörde versteht, hält. Auch dann ist es den Gerichten verwehrt, ihre eigenständige Auslegung an die Stelle der Behörde zu setzen. Nr. 4.2 Abs. 4 Spiegelstrich 3 VV kann daher nicht entgegen dem Willen des Zuwendungsgebers und der damit übereinstimmenden Verwaltungspraxis der Beklagten - wie das Verwaltungsgericht und nunmehr auch der Kläger meinen - lediglich als widerlegbare Vermutung verstanden werden. Überdies vermag die Auslegung der Nr. 4.2 Abs. 4 Spiegelstrich 3 durch das Verwaltungsgericht auch in der Sache nicht zu überzeugen. Bereits die Formulierung „gilt“ spricht für eine (nicht widerlegbare) Fiktion (vgl. bspw. Bacher BeckOK ZPO, Stand: 1.12.2020, § 292 Rn. 5; Prütting in MüKo ZPO, 6. Auflage 2020, § 292 Rn. 9; BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 10.6.2020 – 2 BvR 297/20 –, juris Rn. 17; § 42a VwVfG) bzw. dafür, dass der Ausschluss von der Dürrehilfe (jedenfalls im Sinne einer unwiderlegbaren Vermutung) unabhängig vom tatsächlichen Vorliegen einer Existenzgefährdung zum Tragen kommen soll. Der Verweis des Verwaltungsgerichts auf § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG verfängt insoweit bereits deshalb nicht, weil die Ausnahme von der Wirkung dieser Regelung durch das Gesetz selbst (§ 42 Abs. 2 Satz 3 VwVfG) vorgegeben ist. Soweit das Verwaltungsgericht als Argument für die von ihm vorgenommen Auslegung anführt, dass es bei einem anderen Ergebnis zu willkürlichen Folgen kommen würde und die Auslegung ermessensfehlerhaft wäre, sind dies keine Fragen der Auslegung, sondern der Rechtmäßigkeit der Vorgaben des ML in Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG.

62

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

63

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

64

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

 


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