Logo Niedersächsisches Landesjustizportal

Rechtsprechung der niedersächsischen Justiz

Dokumentansicht

OVG Lüneburg 4. Senat, Urteil vom 26.03.2021, 4 KN 139/18, ECLI:DE:OVGNI:2021:0326.4KN139.18.00

§ 26 BNatSchG, § 14 Abs 4 S 1 BNatSchGAG ND

Tenor

§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 28 Satz 1 der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Natura 2000-Untere Haseniederung“ im Landkreis Emsland in den Städten A-Stadt und E. vom 18. Dezember 2017 ist unwirksam, soweit sich die Verbote unter Buchstabe a bis d auf die in der Basiserfassung als maßgeblicher Lebensraumtyp 2310 „Sandheiden mit Besenheide und Ginster auf Binnendünen“ (gem. § 2 Abs. 4 Nr. 2 a dieser VO) kartierten Grünlandflächen beziehen.

§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 30 der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Natura 2000-Untere Haseniederung“ im Landkreis Emsland in den Städten A-Stadt und E. vom 18. Dezember 2017 ist unwirksam, soweit diese Norm sich auf „Waldflächen, die in der jeweils aktuellen Basiserfassung als wertbestimmender Lebensraumtyp gemäß § 2 Abs. 4 dieser VO kartiert wurden“ bezieht.

§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 Buchstabe e und f der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Natura 2000-Untere Haseniederung“ im Landkreis Emsland in den Städten A-Stadt und E. vom 18. Dezember 2017 sind unwirksam.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens zu 19/20, der Antragsgegner zu 1/20.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige bzw. die jeweiligen Vollstreckungsschuldner kann bzw. können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige bzw. die jeweiligen Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet bzw. leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragsteller wenden sich gegen die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Natura 2000 - Untere Haseniederung" im Landkreis Emsland in den Städten A-Stadt und E..

2

Die Antragsteller sind Eigentümer von land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen im Landschaftsschutzgebiet. Zum Hof des Antragstellers zu 1. gehörende Flächen befinden sich ganz im Westen des Landschaftsschutzgebiets im Bereich des „Haseknies“ östlich von A-Stadt; zum Hof der Antragstellerin zu 2. gehörende Flächen liegen im äußersten Osten des Landschaftsschutzgebiets östlich des Stadtgebiets von E..

3

Die streitgegenständliche Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Natura 2000 - Untere Haseniederung" erließ der Antragsgegner aufgrund des Beschlusses des Kreistags vom 18. Dezember 2017. Am 21. Dezember 2017 wurde die Verordnung im Amtsblatt für den Landkreis Emsland verkündet. Sie trat nach § 10 Abs. 1 VO am Tag nach ihrer Verkündung im Amtsblatt in Kraft; gleichzeitig traten nach § 10 Abs. 2 VO die Verordnungen zum Schutze von Landschaftsteilen und Landschaftsbestandteilen im Landkreis Emsland, Landschaftsschutzgebiet „Viehweide Hamm“ (LSG EL 001) und „Haseufer Haselünne“ (LSG EL 007) jeweils vom 30. Mai 1940 außer Kraft.

4

Das Landschaftsschutzgebiet hat eine Größe von knapp 1.200 ha. Es umfasst zahlreiche Areale unterschiedlicher Größe im Niederungsgebiet der Hase. Weitere Areale entlang des Flusslaufs und seiner Niederung mit einer Größe von insgesamt knapp 900 ha sind durch die Verordnung über das Naturschutzgebiet „Natura 2000-Naturschutzgebiet in der unteren Haseniederung“ im Landkreis Emsland, in den Städten A-Stadt und E. unter Schutz gestellt worden. Die Landschaftsschutzgebietsverordnung und die Naturschutzgebietsverordnung sorgen zusammen für die vollständige nationale Unterschutzstellung des FFH-Gebiets 045 „Untere Haseniederung“ mit der Gebietsnummer F.. Der Gebietscharakter des Landschaftsschutzgebiets wird in § 1 Abs. 2 VO als ökologisch durchgängiger Flusslauf mit gut entwickelter Wasservegetation und zumindest teilweise naturnahen Ufern und dessen Aue mit feuchten Hochstaudenfluren, naturnahen Waldkomplexen, Altarmen, Binnendünen sowie mageren Wiesen und Weiden beschrieben. Nach § 2 Abs. 1 Satz 4 VO wird es zu großen Teilen landwirtschaftlich genutzt. Nach § 2 Abs. 1 Satz 5 VO ist die Haseniederung im FFH-Gebiet charakterisiert durch einen über weite Strecken naturnahen, mäandrierenden Flussverlauf; die Uferbereiche werden von Auewäldern mit Dominanz von Erlen, Eschen und Weiden in teilweise gut ausgeprägter, teilweise nur noch fragmentarischer Form begleitet (§ 2 Abs. 1 Satz 6 VO); im Uferbereich der Aue kommen weiterhin feuchte Hochstaudenfluren, Hartholzwälder, naturnahe und reich strukturierte Laubwälder, Erlenbruchwälder, naturnahe Stillgewässer, Seggenriede, Röhrichte, Feucht-Nassgrünland, mesophiles Grünland sowie Intensivgrünland- und Ackerflächen vor (§ 2 Abs. 1 Satz 7 VO); auf sehr trockenen Abschnitten sind offene Grasflächen mit Silbergras und Straußgras sowie Sandheiden zu finden (§ 2 Abs. 1 Satz 8 VO). Die Grenze des Landschaftsschutzgebiets ergibt sich aus den drei maßgeblichen Detailkarten, der Übersichtskarte und den drei Karten zur landwirtschaftlichen Nutzung, die nach § 1 Abs. 3 VO Bestandteil der Verordnung sind.

5

Der allgemeine Schutzzweck der Unterschutzstellung ist gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 VO nach Maßgabe der §§ 26 Abs. 1 und 32 Abs. 3 BNatSchG die Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten und der Schutz von Natur und Landschaft wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit der Landschaft. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 VO bezweckt die Erklärung zum Landschaftsschutzgebiet insbesondere die Gewährleistung bzw. Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der Hase und ihrer Aue mit ihren spezifischen Lebensraumbedingungen.

6

Als besonderen Schutzzweck des Landschaftsschutzgebiets bestimmt § 2 Abs. 3 VO die Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung eines ökologisch durchgängigen Flusslaufs mit gut entwickelter Wasservegetation und naturnahen Ufern, mit z.T. feuchten Hochstaudenfluren als (Teil-)Lebensraum wandernder Fischarten und mit Eignung für Fischotter und Biber; von mesotrophen bis eurotrophen Altwässern und sonstigen Stillgewässern, u.a. als Lebensraum von Froschkraut; von Weiden-, Erlen-, Eschen- und Eichen-Auwäldern; von offenen Dünen in der Haseaue und am Talrand mit und anderen Sandmagerrasen; von mageren Flachland-Mähwiesen und -weiden in der Haseaue; von geeigneten Lebensräumen zum Schutz der im Gebiet vorkommenden, streng und besonders geschützten Arten im Sinne des § 7 (2) Nr. 13 und 14 BNatSchG.

7

§ 2 Abs. 4 VO listet die Erhaltungsziele des Landschaftsschutzgebiets im FFH-Gebiet auf. Diese bestehen in der Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes insbesondere des prioritären Lebensraumtyps 91E0 (Auenwälder mit Esche, Erle, Weide), der übrigen Lebensraumtypen LRT 2310 (Sandheiden mit Besenheide und Ginster auf Binnendünen), 2330 (Offene Grasflächen mit Silbergras und Straußgras auf Binnendünen), 3150 (Natürliche und naturnahe nährstoffreiche Stillgewässer mit Laichkraut- oder Froschbiss-Gesellschaften), 3260 (Fließgewässer mit flutender Wasservegetation), 6430 (Feuchte Hochstaudenfluren), 6510 (Magere Flachland-Mähwiesen), 9110 (Hainsimsen-Buchenwälder), 9190 (Alte bodensaure Eichenwälder auf Sandböden mit Stieleiche) sowie 91F0 (Hartholzauwälder) und der Tier- und Pflanzenarten Biber, Fischotter, Steinbeißer, Flussneunauge sowie Froschkraut.

8

§ 3 Abs. 1 Satz 1 VO verbietet gemäß § 26 Abs. 2 BNatSchG unter besonderer Beachtung des § 5 BNatSchG sowie der Bestimmungen gemäß § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG und nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen.

9

§ 3 Abs. 1 Satz 2 VO enthält eine Aufzählung der insbesondere untersagten Handlungen. Dazu gehören u.a. das Befahren des Landschaftsschutzgebiets abseits von Straßen und Wegen mit Kraftfahrzeugen (Nr. 1), das Betreten des Landschaftsschutzgebiets außerhalb der Wege und Trampelpfade mit Ausnahmen für Eigentümer und Nutzungsberechtigte zur rechtmäßigen Nutzung oder Bewirtschaftung der Grundstücke (Nr. 2), die Neuanlage und der Ausbau von Straßen und Wegen ohne FFH-Verträglichkeitsprüfung (Nr. 3), das Betreiben von unbemannten Luftfahrzeugen (z.B. Modellflugzeuge, Drohnen) (Nr. 5), die Aussetzung oder Ansiedlung nichtheimischer, gebietsfremder oder invasiver Tier- und Pflanzenarten (Nr. 10), die Beseitigung oder Beeinträchtigung von Landschaftselementen (Nr. 13), das Absenken des Grundwasserstandes und grds. die Wasserentnahme aus oberirdischen Gewässern II. und III. Ordnung (Nr. 16), die Errichtung von Gebäuden jeglicher Art mit Ausnahme von Viehunterständen in ortsüblicher Weise und Schutzhütten entlang von Rad- und Wanderwegen mit Zustimmung der Naturschutzbehörde (Nr. 19), die Verwendung nicht selektiv fangender Fallen zum Bisamfang (Nr. 22), nach § 22 Abs. 4 Nr. 1 und 2 NAGBNatSchG nicht landwirtschaftlich genutzte Flächen wieder in eine landwirtschaftliche Nutzung zu nehmen (Nr. 23), auf Grünlandflächen Erdsilos, Feldmieten und Dunglagerplätze anzulegen sowie Mähgut liegen zu lassen (Nr. 26b), der Einsatz von Dünger und Pflanzenschutzmittel, maschinelle Bodenbearbeitung vom 1.3. bis 15.6., Mahd vor dem 15.6. und Beweidung mit mehr als zwei Weidetieren bis zu 15.6. auf Grünlandflächen im öffentlichen Eigentum (Nr. 27a-d), der Einsatz von Dünger und Pflanzenschutzmittel, Beweidung vor dem 1.6., danach mit Einschränkungen ausgenommen durch Schafe und/oder Ziegen, maschinelle Bodenbearbeitung sowie Über- oder Nachsaaten und Mahd vor dem 1.7. auf Grünlandflächen, die in der Basiserfassung als maßgebliche Lebensraumtypen 2310 „Sandheiden mit Besenheide und Ginster auf Binnendünen“ und 2330 „Offene Grasflächen mit Silbergras und Straußgras auf Binnendünen“ kartiert wurden (Nr. 28a-d), die Nutzung von Waldflächen, die in der jeweils aktuellen Basiserfassung als wertbestimmender Lebensraumtyp gemäß § 2 Abs. 4 VO kartiert wurden, ohne näher bezeichnete Bewirtschaftungsauflagen (Nr. 30a-i), die Nutzung von Waldflächen mit wertbestimmenden Lebensraumtypen gemäß § 2 Abs. 4 VO, die nach dem Ergebnis der Basiserfassung den Erhaltungszustand „B“ oder „C“ aufweisen, ohne näher bezeichnete Bewirtschaftungsauflagen, wobei teilweise zwischen den Lebensraumtypen 9190, 91E0, 91F0 und 9110 differenziert wird (Nr. 31a-f), und die Nutzung von Waldflächen mit wertbestimmenden Lebensraumtypen gemäß § 2 Abs. 4 VO, die nach dem Ergebnis der Basiserfassung den Erhaltungszustand „A“ aufweisen, ohne näher bezeichnete Bewirtschaftungsauflagen (Nr. 32a-e).

10

§ 3 Abs. 2 VO enthält einen Zustimmungsvorbehalt der Naturschutzbehörde zu Abweichungsmöglichkeiten von den Bestimmungen und Verboten des § 3 Abs. 1 VO sowie Regelungen zu dem dazugehörigen Antragsverfahren.

11

§ 4 VO regelt Freistellungen von den Bestimmungen und Verboten des § 3 VO. Freigesellt ist nach § 4 Abs. 1 VO die natur- und landschaftsverträgliche fischereirechtliche Nutzung unter näher bezeichneten Vorgaben und nach Abs. 2 die ordnungsgemäße Ausübung der Jagd und des Jagdschutzes unter näher bezeichneten Vorgaben wie dem Verbot der Anlage von Wildäckern, Wildäsungsflächen, Futterplätzen und Kirrungen auf derzeit nicht als Acker genutzten Flächen ohne Zustimmung der Naturschutzbehörde (Nr. 1), dem Verbot der Neuanlage von Hochsitzen außerhalb der unmittelbaren Nähe von Waldrändern, Baumgruppen oder Gebäuden (Nr. 2), dem Verbot der Ausübung der Fangjagd mit Lebend- und Tötungsfallen außer durch einseitig begehbare Lebendfallen aus Holz mit mindesten 0,80 m Länge mit elektronischem Auslösemelder ohne innen freiliegende Metallteile und ohne die Anlage von Zwangspässen (Nr. 3) sowie dem Verbot der Bejagung von semiaquatischen Säugetieren in und auf dem Wasser (Nr. 4). Weiter ist nach § 4 Abs. 3 VO die ordnungsgemäße Gewässerunterhaltung an und in Gewässern I., II. und III. Ordnung und der Deichanlagen nach näheren Vorgaben freigestellt sowie nach § 4 Abs. 4 VO die natur- und landschaftsverträgliche landwirtschaftliche Bodennutzung auf den in den Nutzungskarten dargestellten Flächen nach guter fachlicher Praxis gemäß § 5 Abs. 2 BNatSchG mit Ausnahme der Verbote des § 3 Abs. 1 VO und nach § 4 Abs. 5 VO die natur- und landschaftsverträgliche Forstwirtschaft im Wald im Sinne des § 11 NWaldLG, § 5 Abs. 3 BNatSchG und mit Ausnahme der Verbote des § 3 Abs. 1 Nr. 3, 13-17, 29-32 VO. § 4 Abs. 6 VO lässt Abweichungen von den Vorgaben des § 4 Abs. 1-5 VO mit Zustimmung der Naturschutzbehörde zu.

12

§ 5 VO enthält eine Befreiungsregelung und § 6 VO eine Anordnungsbefugnis unter Verweis auf § 2 Abs. 2 NAGBNatSchG. § 7 VO regelt u.a. die Duldung von Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen, § 8 VO betrifft die Umsetzung von Erhaltungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen der im Landschaftsschutzgebiet vorkommenden FFH-Lebensraumtypen/Anhang II-Arten, § 9 VO enthält Ordnungswidrigkeiten und § 10 VO bestimmt den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Landschaftsschutzgebietsverordnung sowie das gleichzeitige Außerkrafttreten der näher bezeichneten Verordnungen zum Schutz von Landschaftsteilen und Landschaftsbestandteilen aus dem Jahr 1940.

13

Am 21. Juni 2018 haben die Antragsteller gegen die im Amtsblatt vom 21. Dezember 2017 verkündete Landschaftsschutzgebietsverordnung vom 18. Dezember 2017 einen Normenkontrollantrag gestellt.

14

Zuvor, am 5. Dezember 2017, hatten die Antragsteller gegen die im Amtsblatt vom 30. Juni 2017 verkündete Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Natura 2000 - Untere Haseniederung" im Landkreis Emsland in den Städten A-Stadt und E. vom 12. Juni 2017 ebenfalls einen Normenkontrollantrag gestellt. Dieses Verfahren wurde aufgrund der übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Beteiligten mit Senatsbeschluss vom 27. Juli 2020 eingestellt.

15

Ihren Normenkontrollantrag gegen die Verordnung vom 18. Dezember 2017 begründen die Antragsteller wie folgt: Der Verordnung liege veraltetes Kartenmaterial zugrunde, das die aktuellen Verhältnisse vor Ort nicht wiedergebe. So sei etwa die im Jahr 2008 errichtete Ortsumgehung südlich der Stadt E., die das Landschaftsschutzgebiet schneide, nicht abgebildet. Trotz einer entsprechenden Rüge habe aktuelles Kartenmaterial in das Verfahren zur Beschlussfassung über die Verordnung keinen Eingang gefunden, so dass die Auswirkungen der Unterschutzstellung für die Mitglieder des Kreistages nicht zu erkennen gewesen seien. § 1 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung sei fehlerhaft, weil dort von drei maßgeblichen und mitveröffentlichten Detailkarten die Rede sei, die Detailkarten im Amtsblatt aber nicht veröffentlicht worden seien. Das unter Schutz gestellte Gebiet sei zudem in weiten Bereichen nicht schutzwürdig, weil es sich hauptsächlich um einen gewachsenen, durch Landwirtschaft geprägten Kulturraum handele, der auch nicht unter dem Gesichtspunkt der „Pufferzone“ geschützt werden dürfe. Die Verordnung leide überdies an Bestimmtheitsmängeln, weil in ihrem Text, insbesondere in § 3 Abs. 1 Nr. 30 VO, die räumliche Reichweite von Verboten anhand der „jeweils aktuellen Basiserfassung“ bestimmt werde. Damit sei die Verordnung nicht aus sich selbst heraus oder anhand der mitveröffentlichten Karten verständlich. Zahlreiche der Verbote der Verordnung verstießen zudem gegen höherrangiges Recht. Das repressive Befahrensverbot in § 3 Abs. 1 Nr. 1 VO sei zu weitgehend. Das Verbot in § 3 Abs. 1 Nr. 3 VO sei nicht erforderlich, weil sich die Verpflichtung zur Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung bei der Neuanlage oder dem Ausbau von Straßen und Wegen bereits aus § 34 BNatSchG ergebe. Das Verbot des § 3 Abs. 1 Nr. 5 VO sei nicht hinzunehmen, weil der Überflug von Flächen vor der Mahd mit Drohnen als Teil der guten fachlichen Praxis bei der Bewirtschaftung zum Schutz von Rehkitzen anzusehen sei. Das Verbot der Aussetzung oder Ansiedlung nichtheimischer, gebietsfremder oder invasiver Arten in § 3 Abs. 1 Nr. 10 VO sei rechtswidrig, weil im Rahmen der ordnungsgemäßen Forstwirtschaft üblicherweise die im Anhang näher bezeichneten Fichten, Kiefern und Douglasien gepflanzt würden. Das Verbot der Beseitigung oder Beeinträchtigung von Landschaftselementen in § 3 Abs. 1 Nr. 13 VO sei zu unbestimmt und zu weitgehend. Das Verbot der Wasserentnahme aus Gewässern II. und III. Ordnung in § 3 Abs. 1 Nr. 16 VO bedeute eine unverhältnismäßige Einschränkung. Das Bauverbot des § 3 Abs. 1 Nr. 19 VO sei zu weitgehend und nicht erforderlich. Für jede bauliche Maßnahme müsse eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchgeführt und – sofern ein Überschwemmungsgebiet betroffen wäre – eine Genehmigung nach § 78 Abs. 5 WHG eingeholt werden. Wenn die FFH-Verträglichkeitsprüfung indessen ergebe, dass eine Gebietsverträglichkeit vorliege, so würde das Bauvorhaben nicht gegen den Schutzzweck der Verordnung verstoßen, so dass ein generelles repressives Bauverbot in der Verordnung zum FFH-Gebietsschutz nicht erforderlich sei. Außerdem seien die Mitglieder des Umweltausschusses falsch informiert worden, weil ihnen mitgeteilt worden sei, dass die Errichtung von Gebäuden wie bisher nach FFH-Verträglichkeitsprüfung und bei Vorliegen einer Ausnahme nach § 78 WHG möglich sei. Die jagdlichen Einschränkungen in § 3 Abs. 1 Nr. 22 VO liefen im Ergebnis dem Schutzzweck der Verordnung zuwider, weil insbesondere durch wachsende Bestände der Nutria verursachte Schäden zunähmen. Auch das Verbot des § 3 Abs. 1 Nr. 23 VO, wonach gemäß § 22 Abs. 4 Nr. 1 und 2 NAGBNatSchG nicht landwirtschaftlich genutzte Flächen nicht wieder in die landwirtschaftliche Nutzung genommen werden dürfen, sei nicht vom Schutzzweck der Verordnung gedeckt. Die Verbote des § 3 Abs. 1 Nr. 26 VO, insbesondere das Verbot, auf Grünlandflächen Erdsilos, Feldmieten und Dunglagerplätzen anzulegen sowie Mähgut liegen zu lassen, stünden nicht in Einklang mit den Bedürfnissen moderner Landwirtschaft; eine Gefährdung des Gebietscharakters folge hieraus nicht. Die Verbote des § 3 Abs. 1 Nr. 27 VO stellten der Sache nach eine Verpachtungserleichterung für die öffentliche Hand dar und gehörten nicht in eine Schutzgebietsverordnung. Es erschließe sich nicht, wieso auf Flächen im öffentlichen Eigentum höhere Schutzanforderungen gelten sollten als auf solchen im Privateigentum. Die Beweidungseinschränkung in § 3 Abs. 1 Nr. 28b VO sei unverhältnismäßig. Die Einschränkungen der Waldnutzung in § 3 Abs. 1 Nr. 30 VO seien zu weitgehend, da insbesondere die Nutzung von Herbiziden und Fungiziden der guten fachlichen Praxis in der Forstwirtschaft entsprächen. Auch die Verbote in § 3 Abs. 1 Nr. 31 und 32 VO schränkten eine wirtschaftlich darstellbare Forstwirtschaft übermäßig ein. Die in der Verordnung enthaltenen Freistellungsregelungen seien nicht ausreichend. Insbesondere die in § 4 Abs. 2 VO enthaltenen Verbote seien rechtswidrig, weil eine Einschränkung des Jagdrechts nach § 9 Abs. 5 NJagdG nur durch Naturschutzgebietsverordnungen erfolgen dürfe. Das Verbot in § 4 Abs. 2 Nr. 1 VO, Wildäcker, Wildäsungsflächen, Futterplätze und Kirrungen anzulegen, stehe der Vermeidung von Wildschäden und damit auch dem Schutzzweck der Verordnung entgegen. Aus Erlassen des Landwirtschafts- und Umweltministeriums ergebe sich ebenfalls, dass die Anlage von Daueräsungsflächen und Wildäckern zulässig sei, wenn der Schutzzweck von Natura 2000-Gebieten nicht entgegenstehe. Außerdem müsse § 32 Abs. 2 Nr. 1 NJagdG vorrangig beachtet werden. Das Verbot der Neuanlage von mit dem Boden fest verbundenen jagdwirtschaftlichen Einrichtungen wie etwa Hochsitzen in § 4 Abs. 2 Nr. 2 VO sei nicht nachvollziehbar, weil diese zur Bejagung des Schalenwilds, wozu auch Schwarzwild gehöre, unabkömmlich seien. Das Verbot in § 4 Abs. 2 Nr. 3 VO habe zur Folge, dass die invasive Art Nutria nicht wie bisher bekämpft werden könne, was dem Schutzzweck der Verordnung zuwiderlaufe. Das Verbot der Bejagung semiaquatischer Säugetiere in und auf dem Wasser in § 4 Abs. 2 Nr. 4 VO sei unverhältnismäßig und beruhe auf einem falschen Verständnis der jagdlichen Praxis. Nur unwaidmännisches Jagdverhalten könne zu einer Verwechslung von Otter und Biber mit Bisamratte und Nutria führen. Derartiges Verhalten dürfe der Verordnungsgeber aber nicht unterstellen. Bisamratte und Nutria könnten für die Zukunft nur dezimiert werden, wenn ihre Bejagung auch in und auf dem Wasser zulässig sei. Insgesamt enthielten die Regelungen der Landschaftsschutzgebietsverordnung eine Eingriffstiefe, die einem Naturschutzgebiet entspreche, so dass gegenüber den Eigentümern und Nutzungsberechtigten nicht mehr mit der Sozialpflichtigkeit des Eigentums argumentiert werden könne. Vielmehr hätte der Antragsgegner ein Naturschutzgebiet errichten müssen. Trotz der erneuten Beschlussfassung und Bekanntmachung der Verordnung sei diese immer noch formell rechtswidrig.

16

Die Antragsteller beantragen,

17

die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Natura 2000-Untere Haseniederung“ im Landkreis Emsland in den Städten A-Stadt und E. vom 18. Dezember 2017 für unwirksam zu erklären.

18

Der Antragsgegner beantragt,

19

den Antrag abzulehnen.

20

Er erwidert: Die Verordnung sei rechtmäßig. Sie leide seit der Veröffentlichung im Amtsblatt vom 21. Dezember 2017 nicht mehr unter formellen Fehlern; die Karten seien im Originalmaßstab veröffentlicht worden. Die Detailkarten, die nach § 1 Abs. 3 VO maßgeblich seien, gäben die Verhältnisse vor Ort aktuell und zutreffend wieder. Lediglich die Übersichtskarte enthalte keine aktuelle Topographie, was auf technische Probleme zurückzuführen sei. Den Ausschuss- und Kreistagsmitglieder habe aktuelles Kartenmaterial vorgelegen. Das Landschaftsschutzgebiet entspreche zusammen mit dem Natura 2000-Naturschutzgebiet in der unteren Haseniederung den Grenzen des im Jahr 2004 gemeldeten und im Jahr 2016 vom Niedersächsischen Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz (NLWKN) präzisierten FFH-Gebiets und habe daher unter Schutz gestellt werden müssen. Land- und forstwirtschaftlicher Kulturraum werde durch die Unterschutzstellung nicht geschädigt. Die Einschränkungen aufgrund der Verordnung gingen für land- und forstwirtschaftliche Flächen, die keinem FFH-Lebensraumtyp zugeordnet seien, nicht über bereits bestehende Verbote gemäß dem Wasserhaushaltsgesetz oder dem Prämienrecht hinaus. In der Begründung zur Verordnung werde die Schutzwürdigkeit des Gebiets zudem ausführlich erläutert. Der Verweis auf die jeweils aktuelle Basiserfassung führe nicht zur Unbestimmtheit der Verordnung, weil die betroffenen Flächen in den maßgeblichen Karten dargestellt seien. Der Verweis auf die Basiserfassung sei als Zusatz- bzw. Ergänzungsinformation zu sehen. Das Befahrensverbot nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 VO richte sich gegen Freizeitnutzungen und schütze die Wohn-, Schlaf- und Zufluchtstätten wildlebender Tiere. Eigentümern und Nutzungsberechtigten sei das Befahren zum Zwecke der Bewirtschaftung weiter gestattet. Das Verbot des § 3 Abs. 1 Nr. 3 VO ergänze die Vorschrift des § 34 BNatSchG in zulässiger Weise. Das Verbot des Drohnenbetriebs aus § 3 Abs. 1 Nr. 5 VO diene dem Schutz des Vogellebensraums. Ausnahmen zum Schutz von Rehkitzen vor der Mahd würden regelmäßig gegenüber Unternehmern erteilt werden. Das Verbot der Einbringung gebietsfremder Pflanzen in § 3 Abs. 1 Nr. 10 VO beziehe sich entgegen der Ansicht der Antragsteller nicht auf die Liste der verbotenen Baumarten im Anhang der Verordnung. Diese Baumartenliste beziehe sich ausschließlich auf § 7 VO. Außerhalb von Wald-Lebensraumtypen sei die Baumartenwahl nicht eingeschränkt; innerhalb von Wäldern, die als FFH-Lebensraumtypen kartiert worden sind, entspreche die Baumartenliste dem Walderlass. Im Übrigen gelte das Verbot des § 3 Abs. 1 Nr. 10 VO aufgrund der Freistellungsregelung des § 4 Abs. 5 VO nicht für die natur- und landschaftsverträgliche Forstwirtschaft im Wald. Das Verbot des § 3 Abs. 1 Nr. 13 VO, Landschaftselemente zu beseitigen, sei weder unbestimmt noch greife es übermäßig in die Rechte der Grundstückseigentümer und Nutzungsberechtigten ein. Die Erhaltung der Landschaftselemente fördere den Biotopverbund im FFH-Gebiet und diene vor allem dem Schutz der Insekten- und Vogelbestände. Das Verbot aus § 3 Abs. 1 Nr. 16 VO sei ohne Weiteres zum Schutz der Auenlandschaft erforderlich, aus der Hase dürfe weiter Wasser entnommen werden, weil es sich um ein Gewässer I. Ordnung handele. Das Bauverbot in § 3 Abs. 1 Nr. 19 VO diene dem Schutz des Gebietscharakters, weil auch nach nochmaliger Überprüfung der Luftbilder aus dem Jahr 2017 festgestellt worden sei, dass sich im Landschaftsschutzgebiet keine Gebäude befinden. Sollte sich ergeben, dass ein Bauvorhaben ausnahmsweise den Schutzzweck des Landschaftsschutzgebiets nicht beeinträchtigen würde und auch nach Wasserrecht zulässig wäre, so könnte gemäß § 3 Abs. 2 VO eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden. Im Übrigen werde auf die Befreiungsmöglichkeit nach § 5 VO hingewiesen. Das Verbot des § 3 Abs. 1 Nr. 22 VO betreffe nur Bisamfallen und nicht, wie von den Antragsgegnern offenbar angenommen, den Fang von Nutrias. Das Verbot des § 3 Abs. 1 Nr. 25 VO, landwirtschaftlich nicht genutzte Flächen wieder in Nutzung zu nehmen, werde in der Verordnungsbegründung ausführlich erläutert und diene dem Ziel, Sukzessionsflächen im Überschwemmungsgebiet der Hase längerfristig zu FFH-relevanten Lebensraumtypen zu entwickeln. Das Verbot des § 3 Abs. 1 Nr. 26 VO, Mähgut auf Grünlandflächen liegen zu lassen, wende sich lediglich gegen die dauerhafte Belassung des Mähguts auf der Fläche und beziehe sich nicht auf die normalen Arbeitsgänge, die zur Heugewinnung notwendig seien. Das gegenüber Grünlandflächen im Privateigentum strengere Verbotsregime des § 3 Abs. 1 Nr. 27 VO für Grünlandflächen im öffentlichen Eigentum beeinträchtige die Antragsteller nicht und sichere die einheitliche Bewirtschaftung von Kompensationsflächen. Die Verbote der § 3 Abs. 1 Nr. 30, 31 und 32 VO gälten nur für die Wald-Lebensraumtypen und entsprächen dem Niedersächsischen Walderlass. Insoweit verfüge die Untere Naturschutzbehörde nicht über einen Ermessensspielraum. Die Einschränkungen der Jagd in § 4 Abs. 2 VO verstießen nicht gegen höherrangiges Recht. § 4 Abs. 6 VO enthalte einen Erlaubnisvorbehalt, so dass von den Verboten des § 4 Abs. 2 VO abgewichen werden könne, wenn und soweit keine Beeinträchtigungen oder nachhaltigen Störungen des Landschaftsschutzgebiets zu befürchten seien; nichts anderes ergebe sich aus dem Erlass des Umwelt- und Landwirtschaftsministeriums vom 1. November 2012. Die nach Jagdgesetz zeitweise zulässige Fütterung von Federwild gehe dem in § 4 Abs. 2 Nr. 1 VO enthaltenen Wildfütterungsverbot angesichts der Bestimmungen in §§ 32 Abs. 3 und 37 Abs. 2 BNatSchG nicht vor. § 4 Abs. 2 Nr. 2 VO verbiete nur die Errichtung fester Hochsitze in der offenen Landschaft, mobile Hochsitze seien hingegen überall erlaubt. Das Fallenverbot im Abstand von 25 m zu Gewässern in § 4 Abs. 2 Nr. 3 VO sei notwendig zum Schutz von Biber und Fischotter, die sich nahezu ausschließlich in dieser Zone aufhielten. Das Bejagungsverbot in § 4 Abs. 2 Nr. 4 VO sei ebenfalls zum Schutz von Biber und Fischotter erforderlich und schränke die Jagd auf Nutrias nicht unverhältnismäßig ein. Die Ausweisung als Landschaftsschutz- und nicht als Naturschutzgebiet berücksichtige das Drängen der Vertreter der Landwirtschaft. Dabei sei stets darauf hingewiesen worden, dass die Verordnung aufgrund der Anforderungen, die sich aus der FFH-Richtlinie ergeben, umfangreicher und in ihren Einschränkungen weitergehend sein werde als eine Landschaftsschutzgebietsverordnung betreffend ein Gebiet außerhalb von Natura 2000. Die Lage der landwirtschaftlichen Betriebe der Antragsteller im Landschaftsschutzgebiet schränke deren Erweiterungsmöglichkeiten zwar stark ein, verlange ihnen aber kein eigentumsrechtliches Sonderopfer ab. Freistellungs- und Befreiungsmöglichkeiten in der Verordnung seien zu berücksichtigen.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsakten des Antragsgegners verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

22

Der zulässige Normenkontrollantrag, über den die Berichterstatterin aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten nach §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 87a Abs. 2, 3 VwGO anstelle des Senats entscheiden konnte, hat in geringem Umfang Erfolg. Im Übrigen ist er unbegründet.

23

Der Antrag ist statthaft. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. § 75 NJG enthält eine dementsprechende Bestimmung, so dass die Verordnung des Antragsgegners über das Landschaftsschutzgebiet "Natura 2000 - Untere Haseniederung" vom 18. Dezember 2017 der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.

24

Der Senat stellt klar, dass es sich bei dieser Verordnung gegenüber der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Natura 2000 - Untere Haseniederung" vom 12. Juni 2017 um eine eigenständige Norm handelt, da diese am 18. Dezember 2017 vom Kreistag des Antragsgegners als Verordnung beschlossen und im Amtsblatt des Landkreises Emsland vom 21. Dezember 2017 verkündet worden ist. Die der Verkündung der Verordnung im Amtsblatt vorangestellten Ausführungen, insbesondere die Überschrift „Erneute Bekanntmachung der Verordnung über das Naturschutzgebiet ‚Natura 2000-Naturschutzgebiet in der unteren Haseniederung‛ und über das Landschaftsschutzgebiet ‚Natura 2000-Untere Haseniederung‛ im Landkreis Emsland in den Städten A-Stadt und E.“, erwecken zwar möglicherweise den Eindruck, die im Amtsblatt vom 30. Juni 2017 nicht ordnungsgemäß bekanntgemachte Verordnung vom 12. Juni 2017 solle, nachdem der Antragsgegner den Fehler erkannt hatte, erneut mit einer Änderung des § 1 Abs. 3 Satz 1 bekanntgemacht werden. Tatsächlich ist aber weder die Verordnung vom 12. Juni 2017 erneut noch eine Änderungsverordnung, die vom Kreistag auch gar nicht beschlossen worden ist, bekannt gemacht worden. Vielmehr ist im Amtsblatt vom 21. Dezember 2017 die vom Kreistag des Antragsgegners am 18. Dezember 2017 beschlossene Verordnung verkündet worden. Diese Verordnung stellt keine Änderungsverordnung zur Verordnung vom 12. Juni 2017 dar, sondern eine eigenständige und vollständige Landschaftsschutzgebietsverordnung, die sich inhaltlich von der Verordnung vom 12. Juni 2017 unterscheidet.

25

Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Er ist innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Die Antragsteller sind antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Denn sie können als Eigentümer von Flächen innerhalb des Geltungsbereichs der Landschaftsschutzgebietsverordnung geltend machen, durch die Bestimmungen der Verordnung, die die Grundstücksnutzung einschränken, in ihrem Eigentumsrecht verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Antrag ist auch gegen den richtigen Antragsgegner gerichtet, weil er nach § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO gegen die Körperschaft zu richten ist, die die Verordnung erlassen hat.

26

Der Antrag ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet und im Übrigen unbegründet.

27

Die Verordnung ist nicht wegen formeller Mängel unwirksam. Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG richten sich Form und Verfahren der Unterschutzstellung sowie die Beachtlichkeit von Form- und Verfahrensfehlern und die Möglichkeit ihrer Behebung nach Landesrecht. Die landesrechtlichen Vorgaben zu Form und Verfahren der Unterschutzstellung und der Beachtlichkeit von Verfahrensmängeln sind in § 14 NAGBNatSchG geregelt. Eine Verletzung der Vorschriften des § 14 Abs. 1 bis 3 NAGBNatSchG, welche die Anhörung der betroffenen Gemeinden, Behörden, Eigentümer und Nutzungsberechtigter sowie die Auslegung der Verordnung betreffen, haben die Antragsgegner innerhalb der Frist des § 14 Abs. 7 NAGBNatSchG, die ein Jahr nach der Verkündung der Verordnung beträgt, nicht geltend gemacht. Die im Parallelverfahren erhobene Rüge der fehlerhaften Bekanntmachung der Auslegung greift nicht durch. Zu den Einzelheiten wird insoweit auf das Urteil des Senats im Verfahren 4 KN 129/18 vom heutigen Tage verwiesen.

28

Von der Unwirksamkeit des Kreistagsbeschlusses, der der Verordnung zugrunde liegt, ist ebenfalls nicht auszugehen. Die Organzuständigkeit für den Beschluss von Satzungen und Verordnungen liegt gemäß § 58 Abs. 1 Nr. 5 NKomVG ausschließlich bei der Vertretung, im Falle des Antragsgegners also beim Kreistag. Der wirksame Beschluss einer Verordnung durch den Kreistag setzt voraus, dass der Verordnungsinhalt den Kreistagsmitgliedern bei der Beschlussfassung vollständig bekannt ist (Senatsurt. v. 19.7.2017 - 4 KN 28/15 -). So liegt es hier. Insbesondere haben die Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 sowie die Detailkarten im Maßstab 1:10.000 dem Kreistag in der Form, in der sie in der Sitzung am 18. Dezember 2017 auch beschlossen worden sind, vorgelegen. Ob in diesen Karten sämtliche aktuell vorhandenen Straßen und Gebäude eingezeichnet sind, hat keinen Einfluss auf die Wirksamkeit des Kreistagsbeschlusses. Entscheidend ist allein, dass den Mitgliedern des Kreistags bei der Beschlussfassung die räumliche Abgrenzung des Schutzgegenstandes, also des Landschaftsschutzgebiets „Natura 2000 - Untere Haseniederung“ bekannt gewesen ist. Daran bestehen angesichts der zeichnerischen Darstellung der Grenze des Landschaftsschutzgebiets in allen maßgeblichen Karten keine Zweifel.

29

Die Verordnung ist ferner nicht fehlerhaft ausgefertigt worden.

30

Das Niedersächsische Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz enthält, wie zuvor bereits das Niedersächsische Naturschutzgesetz, keine nähere Bestimmung zur Ausfertigung von Schutzgebietsverordnungen. Allerdings ist anerkannt, dass eine Ausfertigung schon aus rechtsstaatlichen Gründen notwendig ist. Zweck der Ausfertigung ist es, zu bezeugen, dass der Norminhalt mit dem Willen des Normgebers übereinstimmt und dass das Rechtssetzungsverfahren dem höherrangigen Recht entsprechend durchgeführt wurde. Da die Ausfertigung die Authentizität des Norminhaltes bestätigt, muss die Ausfertigung nach dem Beschluss des Rates als dem Normgeber und vor der öffentlichen Bekanntmachung erfolgen und dies muss aus der Datumsangabe ersichtlich sein. Zuständig für die Ausfertigung ist der Hauptverwaltungsbeamte; neben dem Datum erfordert eine ordnungsgemäße Ausfertigung seine eigenhändige handschriftliche Unterschrift, die mindestens den Familiennamen enthalten muss (Blum/Agena/Brüggeshemke, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Stand April 2020, § 14 Rn. 47 m.w.N.). Besteht eine Norm aus mehreren Teilen, nämlich – wie hier – aus einem Textteil und hiervon getrennten zeichnerischen Darstellungen (Karte), so ist es nicht geboten, dass beide Teile gesondert ausgefertigt werden. Ausreichend, aber auch erforderlich ist es, dass durch eindeutige Angaben im Normtext oder auf andere Weise jeder Zweifel an der Zugehörigkeit der Karte zur Norm ausgeschlossen wird (Nds. OVG, Urt. v. 10.3.2005 - 8 KN 41/02 - m.w.N.).

31

Diese Anforderungen erfüllt die Ausfertigung der Landschaftsschutzgebietsverordnung „Natura 2000 - Untere Haseniederung“. Sie ist am Tag des Kreistagsbeschlusses über die streitgegenständliche Verordnung, dem 18. Dezember 2017 erfolgt. Der Senat hat keine Anhaltspunkte dafür, dass die Verordnung zeitlich vor dem Kreistagsbeschluss ausgefertigt worden ist und geht daher – wie es auch der Reihenfolge der vorgelegten Verwaltungsvorgänge entspricht – von einer späteren Ausfertigung vor. Das Ausfertigungsdatum lag damit auch vor der öffentlichen Bekanntmachung im Amtsblatt des Landkreises Emsland vom 21. Dezember 2017. Ferner ist die Ausfertigung durch die eigenhändige Unterschrift des (damaligen) Hauptverwaltungsbeamten Landrat G. mit Datumsangabe erfolgt. Zudem hat der Hauptverwaltungsbeamte sowohl den Textteil der Verordnung als auch die nach § 1 Abs. 3 Satz 1 VO mitveröffentlichen drei Detailkarten, die mitveröffentlichte Übersichtskarte sowie die drei Karten zur landwirtschaftlichen Nutzung, die nach § 1 Abs. 3 Satz 2 VO sämtlich Bestandteil der Verordnung sind, einzeln ausgefertigt, indem er sie mit Datum und Unterschrift versehen hat, so dass sich allein deshalb die Frage nach der Zugehörigkeit der Karten zum Normtext nicht stellt.

32

Die Verordnung leidet nicht unter einem Verkündungsfehler.

33

Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 7 NAGBNatSchG erfolgt die Verkündung im amtlichen Verkündungsblatt oder, sofern ein solches nicht vorhanden ist, im Niedersächsischen Ministerialblatt. Dieser Vorschrift hat der Antragsgegner entsprochen, indem er die Verordnung in seinem amtlichen Verkündungsblatt, dem Amtsblatt für den Landkreis Emsland vom 21. Dezember 2017, bekanntgemacht hat. Anhaltspunkte dafür, dass das amtliche Verkündungsblatt des Antragsgegners den Vorgaben, die sich aus § 11 Abs. 2 NKomVG ergeben (dazu Senatsurt. v. 19.4.2018 - 4 KN 258/17 -), nicht genügt, liegen nicht vor.

34

Die Verkündung entspricht auch im Übrigen den Anforderungen aus § 14 Abs. 4 NAGBNatSchG. Gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG werden der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften in der Verordnung zeichnerisch in Karten bestimmt. Werden die Karten nicht oder nicht vollständig im Verkündungsblatt abgedruckt, so ist nach den Sätzen 3 bis 6 zu verfahren (§ 14 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG). Danach haben die Naturschutzbehörde, die die Verordnung erlässt, und die Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, eine Ausfertigung der Karten aufzubewahren und jedermann kostenlos Einsicht zu gewähren (Satz 3). Hierauf ist in der Verordnung hinzuweisen (Satz 4). Außerdem sind die in Satz 1 genannten Örtlichkeiten im Text der Verordnung grob zu beschreiben (Satz 5). Die Beschreibung nach Satz 5 ist nicht erforderlich, wenn eine Übersichtskarte mit einem Maßstab von 1 : 50 000 oder einem genaueren Maßstab Bestandteil der Verordnung ist (Satz 6). Dieser Fall einer Ersatzbekanntmachung nach § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG ist vorliegend gegeben, weil der Antragsgegner auf einen Abdruck der nach § 1 Abs. 3 Satz 1 VO maßgeblichen drei Detailkarten im Maßstab 1:10.000 sowie der drei Karten zur landwirtschaftlichen Nutzung im Maßstab 1:10.000, die nach § 1 Abs. 3 Satz 2 VO Bestandteil der Verordnung sind, in seinem Amtsblatt vom 21. Dezember 2017 verzichtet hat. Dass im Verordnungstext in § 1 Abs. 3 Satz 1 VO von „den drei maßgeblichen und mitveröffentlichten Detailkarten im Maßstab 1:10.000“ die Rede ist, diese Karten aber im Amtsblatt des Antragsgegners tatsächlich nicht mitveröffentlicht sind, führt nicht zur formellen Rechtswidrigkeit der Verordnung. Dies könnte nur anzunehmen sein, wenn durch die fehlerhaft vermerkte Mitveröffentlichung der drei maßgeblichen Detailkarten potentiell Betroffene daran gehindert werden könnten, den genauen räumlichen Geltungsbereich der Verordnung nachzuvollziehen, indem sie davon abgehalten würden, die Detailkarten einzusehen, um den räumlichen Geltungsbereich der Schutzgebietsverordnung genau feststellen zu können (vgl. Blum/Agena/Brüggeshemke, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Stand April 2020, § 14 Rn. 43). Davon kann indessen keine Rede sein, weil jedem Leser des insoweit allein maßgeblichen Amtsblattes des Antragsgegners in Papierform sofort erkennbar ist, dass die Detailkarten tatsächlich nicht mitveröffentlich worden sind.

35

Daher kommt es für die rechtliche Beurteilung allein darauf an, ob den Vorgaben aus § 14 Abs. 4 Satz 3 bis 6 NAGBNatSchG entsprochen worden ist. Das ist hier der Fall. Anhaltspunkte dafür, dass den Anforderungen aus § 14 Abs. 4 Satz 3 und 4 NAGBNatSchG nicht entsprochen worden ist, fehlen. Insbesondere enthält der Verordnungstext in § 1 Abs. 3 Satz 3 VO den nach § 14 Abs. 4 Satz 4 NAGBNatSchG erforderlichen Hinweis. Denn daraus geht hervor, dass Ausfertigungen der Verordnung mit den Karten (Hervorhebung durch den Senat) bei der Naturschutzbehörde des Antragsgegners sowie den gebietsbetroffenen Gemeinden A-Stadt und E. kostenlos eingesehen werden können. Ferner sind die Vorgaben des § 14 Abs. 4 Satz 5 und 6 NAGBNatSchG beachtet worden, weil die streitgegenständliche Landschaftsschutzgebietsverordnung in § 1 Abs. 3 Satz 1 und 2 VO eine Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 zum Bestandteil der Verordnung erklärt. Diese Übersichtskarte ist auch ordnungsgemäß mitverkündet worden. Eine ordnungsgemäße Verkündung erfordert grundsätzlich, dass dieser Bestandteil der Verordnung in Originalgröße im amtlichen Verkündungsblatt abgedruckt wird, da eine Karte mit einem abweichenden, insbesondere mit einem verkleinerten Maßstab den Verlauf der Grenze des unter Schutz gestellten Gebietes ungenauer als die Originalkarte wiedergibt. Dies gilt insbesondere, wenn die Übersichtskarte genau dem in § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG zulässigen Mindestmaßstab von 1.50.000 entspricht, weil ein verkleinerter Abdruck dann den gesetzlichen Anforderungen nicht mehr entspräche (vgl. Senatsurt. v. 4.12.2018 - 4 KN 77/16 -, v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 - u. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 -; Nds. OVG, Urt. v. 15.9.2005 - 8 KN 72/02 - u. v. 13.3.2003 - 8 KN 236/01 - m.w.N.). Der hier erfolgte Abdruck der Übersichtskarte im Maßstab 1:25.000 in Originalgröße im Amtsblatt des Antragsgegners vom 21. Dezember 2017 entspricht sämtlichen gesetzlichen Anforderungen.

36

Die Verordnung ist indessen materiell rechtswidrig, soweit die im Urteilstenor bezeichneten Vorschriften betroffen sind, und deshalb insoweit unwirksam. Im Übrigen steht die Verordnung mit höherrangigem Recht in Einklang.

37

Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung als Landschaftsschutzgebiet liegen für den unter Schutz gestellten Bereich vor. Nach § 19 Abs. 1 NAGBNatSchG kann die Naturschutzbehörde Gebiete im Sinne von § 26 Abs. 1 BNatSchG durch Verordnung als Landschaftsschutzgebiet festsetzen. Gemäß § 26 Abs. 1 BNatSchG sind Landschaftsschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft 1. zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten, 2. wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft oder 3. wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung erforderlich ist.

38

Das unter Schutz gestellte Gebiet ist gemessen an den in § 2 Abs. 1 VO angegebenen Schutzzwecken des § 26 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG sowohl schutzwürdig als auch schutzbedürftig.

39

Die untere Haseniederung zeichnet sich durch einen naturnahen, mäandrierenden Flusslauf mit Altarmen aus, in dessen Aue feuchte Hochstaudenfluren, naturnahe Wälder, Binnendünen mit offenen Grasflächen sowie magere Wiesen und Weiden liegen. Im Landschaftsschutzgebiet, das einen Teil des FFH-Gebiets „Untere Haseniederung“ umfasst, finden sich zahlreiche Lebensraumtypen gemäß Anhang I der FFH-Richtlinie (RL 92/43/EWG des Rates v. 21.5.1992), die im Einzelnen in § 2 Abs. 4 Nr. 1 und 2 VO aufgelistet sind und den in ihnen vertretenen, schutzbedürftigen Arten und Lebensgemeinschaften Lebensraum bieten. Zudem können der Flusslauf und die Auen innerhalb des unter Schutz gestellten Gebiets insgesamt Lebensraum für die in § 2 Abs. 4 Nr. 3 a, b, d und e VO bezeichneten Tierarten Biber, Fischotter, Steinbeißer und Flussneunauge und die in § 2 Abs. 4 Nr. 3 f VO bezeichnete Pflanzenart Froschkraut bieten, die zu den in Anhang II der FFH-Richtlinie genannten Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse gehören, für deren Erhaltung besondere Schutzgebiete ausgewiesen werden müssen. Damit steht die Schutzwürdigkeit des Landschaftsschutzgebiets im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG außer Frage und zwar ungeachtet des von den Antragstellern angeführten Umstandes, dass es sich bei dem unter Schutz gestellten Gebiet auch um einen durch Landwirtschaft geprägten Kulturraum handelt. Die Schutzwürdigkeit eines Gebiets ist nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG bereits dann anzunehmen, wenn dessen Schutz der Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts dient, so dass sogar intensiv landwirtschaftlich genutzte Flächen in ein Schutzgebiet einbezogen werden können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.8.2018 - 4 BN 8.18 -, NuR 2018, 776 Rn. 10). Es genügt, dass die entsprechenden Flächen ein tatsächliches Entwicklungspotential für die Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter aufweisen (Senatsurt. v. 21.5.2019 - 4 KN 141/17- u.v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 5.2.2009 - 7 CN 1.08 -, NVwZ 2009, 719 Rn. 32). Vorliegend ist erklärter Schutzzweck der Verordnung neben der Erhaltung auch die Entwicklung und Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts. Dass die Acker- und Grünlandflächen innerhalb des Landschaftsschutzgebiets angesichts der dort herrschenden naturräumlichen Gegebenheiten entsprechend entwickelt werden können, steht für den Senat außer Frage, zumal die Ackernutzung ausweislich der Begründung der Schutzgebietsverordnung erst in jüngerer Zeit Einzug in das Schutzgebiet gehalten hat (vgl. VO-Begründung S. 2 a.E.). Im Übrigen hätte der Senat auch für den Fall, dass nicht jede der geschützten Acker- und Grünlandflächen über ausreichendes Entwicklungspotential verfügen würde, keine Bedenken an deren Einbeziehung. Aus dem Kartenmaterial der Verordnung ergibt sich, dass sich die auf den Detailkarten bezeichneten Flächen, auf denen das Vorkommen der dort bezeichneten FFH-Lebensraumtypen bereits nachgewiesen ist, mit landwirtschaftlichen Acker- und Grünlandflächen mosaikartig abwechseln, so dass eine Einbeziehung dieser Flächen sowohl unter dem Gesichtspunkt der Biotopvernetzung als auch der Pufferung zum Schutz der Lebensraumtypen und gefährdeten Arten im Landschaftsschutzgebiet auf der Hand liegt. Dass auch außerhalb des Landschaftsschutzgebiets Ackerflächen vorhanden sind, lässt die Einbeziehung von Ackerflächen in das Landschaftsschutzgebiet nicht willkürlich erscheinen. Des Weiteren ist davon auszugehen, dass der zum Landschaftsschutzgebiet erklärte Bereich auch nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG schutzwürdig ist, weil er angesichts der dort vorkommenden zahlreichen unterschiedlichen Biotoptypen jedenfalls eine besondere Vielfalt und Eigenart aufweist und als naturnahe, mäandrierende Flussaue mit zahlreichen Altarmen auch über eine spezifische Schönheit verfügt.

40

Der unter Schutz gestellte Bereich ist überdies schutzbedürftig. Da eine Ausweisung als Landschaftsschutzgebiet ihren Zweck nur dann erfüllen kann, wenn sie vorbeugend auch mögliche Gefahren ausschließt, genügt es für die Annahme der Schutzbedürftigkeit, dass Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Schutzgüter, die eine Ausweisung des Landschaftsschutzgebiets rechtfertigen, ohne die Unterschutzstellung abstrakt gefährdet wären; einer konkreten Gefahrensituation bedarf es hingegen nicht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102.88 -, NVwZ 1988, 1020; Senatsurt. v. 2.7.2019 - 4 KN 298/15 -, v.19.4.2018 - 4 KN 343/15 - u. v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 8.7.2004 - 8 KN 34/02 -). Eine danach ausreichende abstrakte Gefährdung ist hier gegeben. Denn ohne eine Unterschutzstellung wäre das Landschaftsschutzgebiet mit seinen zahlreichen FFH-Lebensraumtypen durch eine uneingeschränkte forst-, landwirtschaftliche oder jagdliche Nutzung sowie eine störende Freizeitnutzung gefährdet.

41

Dass der Antragsgegner von der demnach bestehenden Befugnis, das Gebiet der Unteren Haseniederung nach § 19 NAGBNatSchG i.V.m. § 26 Abs. 1 BNatSchG unter Landschaftsschutz zu stellen, Gebrauch gemacht hat, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken.

42

Liegen – wie hier – die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung von Teilen von Natur und Landschaft vor, so hat die Naturschutzbehörde grundsätzlich einen Handlungsspielraum, ob und wie sie das schutzwürdige und schutzbedürftige Gebiet unter Schutz stellt (Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 - m.w.N.; vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68.06 -). Dieser Grundsatz findet allerdings nach § 32 Abs. 2 BNatSchG hinsichtlich des „Ob“ einer Unterschutzstellung eine Einschränkung, wonach die in die Liste nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) aufgenommenen Gebiete nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 4 dieser Richtlinie und die nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG (Vogelschutzrichtlinie) benannten Gebiete entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären sind. Damit hat für das gesamte Landschaftsschutzgebiet, das ausschließlich aus Flächen besteht, die auch zum FFH-Gebiet „Untere Haseniederung“ gehören, die Pflicht zu einer Unterschutzstellung bestanden (vgl. Senatsurt. v. 2.9.2019 - 4 KN 298/15 -, v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 - m.w.N. u. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 - u. - 4 KN 319/13 -). Im Übrigen verbleibt der Naturschutzbehörde bei der Entscheidung darüber, wie das FFH-Gebiet unter Schutz gestellt wird, ein Handlungsspielraum, der in erster Linie durch eine nach Maßgabe des naturschutzrechtlichen Abwägungsgebots im Sinne des § 2 Abs. 3 BNatSchG erfolgende, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und der übrigen Beteiligten auf der anderen Seite geprägt ist (Senatsurt. v. 2.9.2019 - 4 KN 298/15 -, v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, v. 20.1.2016 - 4 KN 15/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 6.11.2002 - 8 KN 231/01 -, ferner BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -, BVerwG, Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68/06 - u. Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102/88 -, NVwZ 1988, 1020).

43

Eine solche Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen hat der Antragsgegner hier vorgenommen. Er hat sich ausweislich der Verwaltungsvorgänge eingehend mit den Nutzungsinteressen u.a. der Grundeigentümer sowie der übrigen Nutzungsberechtigten, auseinandergesetzt und diese in seine Erwägungen einbezogen. Dies verdeutlicht bereits die Prüfung und Auswertung der Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange sowie der Anregungen und Bedenken der betroffenen Grundeigentümer und sonstigen Nutzungsberechtigten, die aus den Beiakten ersichtlich ist. Dass den Naturschutzbelangen entgegenstehende Interessen von Grundeigentümern und sonstigen Nutzungsberechtigten Rechnung getragen worden ist, wird außerdem an den differenzierten Verbots- und Freistellungsregelungen deutlich. Insbesondere die Bestimmungen zur Nutzung der Grünland- und Waldflächen lassen ein abgestuftes Schutzkonzept erkennen, das die Interessen der Land- und Forstwirtschaft berücksichtigt. Denn die Verbote und Bewirtschaftungsauflagen sind umso weitreichender je höher die naturschutzfachliche Wertigkeit der einzelnen Teilflächen ist. Im Übrigen hat der Antragsgegner ein differenziertes Schutzkonzept im FFH-Gebiet „Untere Haseniederung“ dadurch verwirklicht, dass er dieses Gebiet teilweise als Landschaftsschutzgebiet und teilweise als Naturschutzgebiet nach § 23 BNatSchG ausgewiesen hat, das gegenüber dem Landschaftsschutzgebiet eine strengere Schutzkategorie mit weitergehenden Verbotsmöglichkeiten darstellt.

44

Eine unzureichende Ermittlung und Zusammenstellung der bei der Abwägung zu berücksichtigenden Umstände hätte ohnehin nicht die Nichtigkeit der Schutzgebietsverordnung nach sich gezogen (vgl. Senatsurt. v. 2.9.2019 - 4 KN 298/15 -, v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Senatsbeschl. v. 30.8.2016 - 4 LA 352/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 25.9.2003 - 8 KN 2072/01 -, v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Dies wäre lediglich dann der Fall gewesen, wenn die Anforderungen, die an die Rechtmäßigkeit planerischer Entscheidungen gestellt werden (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 - 4 C 79.76 u.a. -, BVerwGE 56, 110, 122 f. m.w.N.), auch für Verordnungen, die gemäß § 26 BNatSchG erlassen werden, gelten würden. Das ist jedoch zu verneinen, weil die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen, die bei Vorliegen der Voraussetzungen für den Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung den Handlungsspielraum der Naturschutzbehörde prägt (BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102.88 -), mit der Abwägung aller in Betracht kommenden Belange bei einer Planungsentscheidung nicht identisch ist (BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988, a.a.O.; Senatsurt. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Daher kommt es lediglich darauf an, ob die aufgrund der Abwägung getroffene Entscheidung über die Unterschutzstellung des Gebiets im Ergebnis zu beanstanden ist (BVerwG, Beschl. v. 20.12.2017 - 4 BN 8.17 -; Senatsurt. v. 2.9.2019 - 4 KN 298/15 -, v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -, Senatsbeschl. v. 30.8.2016 - 4 LA 352/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Das ist hier nicht der Fall. Vielmehr steht die Unterschutzstellung des in § 1 Abs. 3 VO näher bezeichneten Gebiets als Landschaftsschutzgebiet – wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt – mit höherrangigem Recht im Einklang. Wegen der allein auf das Abwägungsergebnis ausgerichteten Kontrolle ist es auch ohne Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der Landschaftsschutzgebietsverordnung, wenn – wie die Antragsteller vortragen – auf den maßgeblichen Verordnungskarten die das Landschaftsschutzgebiet schneidende Ortsumgehung nicht eingezeichnet ist sowie einige der in- und außerhalb des Landschaftsschutzgebiets vorhandenen Gebäude nicht wiedergegeben sind.

45

Die in § 3 der Verordnung enthaltenen Verbotsnormen verstoßen allerdings teilweise gegen höherrangiges Recht, soweit ihr Geltungsbereich nicht hinreichend bestimmt ist.

46

Insgesamt ist der Schutzgegenstand der Verordnung, d.h. das unter Landschaftsschutz gestellte Gebiet, indessen hinreichend bestimmt. Die Karten, die nach § 1 Abs. 3 VO Bestandteil der Verordnung und in den Anlagen mitveröffentlicht sind, reichen zur Bestimmung des Schutzgegenstandes ohne Weiteres aus. Aus der Legende der Übersichtskarte ergibt sich ohne Zweifel, welche Flächen unter Landschaftsschutz gestellt worden sind, weil diese als hellgrau unterlegte Flächen in der Karte eingezeichnet sind. Dass überdies auch das gesamte, über das Landschaftsschutzgebiet hinausgehende FFH-Gebiet sowie die unter Naturschutz gestellten Flächen aus der Übersichtskarte ersichtlich sind, mindert die Erkennbarkeit der unter Landschaftsschutz gestellten Flächen nicht.

47

Allerdings lässt sich der räumliche Geltungsbereich von den in der Verordnung enthaltenen Verboten nicht ausnahmslos anhand dieser Karten bestimmen. Betroffen sind § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 28 Satz 1 und 2, Nr. 30, Nr. 31 Satz 1 Buchst. e und f, Nr. 31 Satz 2 und Nr. 32 Satz 2 VO.

48

§ 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG verlangt, dass in der Verordnung der Geltungsbereich von Vorschriften zeichnerisch in Karten bestimmt wird. Bei dieser Regelung handelt es sich um eine Konkretisierung des aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Gebots der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit, welches vom Normgeber fordert, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann (vgl. Senatsurt. v. 2.11.2010 - 4 KN 109/10 -). Karten im Sinne des § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG sind nur solche, die auch Bestandteil der Verordnung sind. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG, der die Maßgabe enthält, dass in der Verordnung (Hervorhebung durch den Senat) der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften zeichnerisch in Karten bestimmt werden. Außerdem kann nur so sichergestellt werden, dass der Geltungsbereich von Vorschriften aus der Verordnung selbst ermittelt werden kann. Eine Ermittlung des Geltungsbereichs von Vorschriften anhand von Karten oder Dokumenten, die nicht Bestandteil der Verordnung sind, entspricht daher den Anforderungen des § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG ebenso wenig wie eine Ermittlung des geschützten Teils von Natur und Landschaft anhand derartiger Karten (vgl. Senatsurt. v. 4.12.2008 - 4 KN 77/16 -).

49

Der räumliche Geltungsbereich der aus § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 28 Satz 1a-d VO folgenden Verbote für die in der Basiserfassung als maßgeblicher Lebensraumtyp 2310 „Sandheide mit Besenheide und Ginster auf Binnendünen“ (gem. § 2 Abs. 4 Nr. 2a VO) kartierten Grünlandflächen ist nicht durch die Karten, die Bestandteil der Verordnung sind, bestimmt. Denn auf den in § 1 Abs. 3 Satz 1 VO genannten Detailkarten, die nach § 1 Abs. 3 Satz 2 VO Bestandteil der Verordnung sind, sind zwar die ebenfalls von den Verboten betroffenen Grünlandflächen mit dem Lebensraumtyp 2330 „Offene Grasflächen mit Silbergras und Straußgras auf Binnendünen“ (gem. § 2 Abs. 4 Nr. 2 b VO) durch eine schräge Schraffur gekennzeichnet, nicht jedoch die Grünlandflächen mit dem Lebensraumtyp 2310 „Sandheide mit Besenheide und Ginster auf Binnendünen“ (gem. § 2 Abs. 4 Nr. 2a VO). Der Hinweis in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 28 Satz 2 VO auf die „in der jeweils aktuellen Basiserfassung zum FFH-Gebiet gekennzeichnet(en) Flächen“ ist nicht geeignet, den Geltungsbereich des Verbots in Bezug auf die Grünlandflächen mit dem Lebensraumtyp 2310 „Sandheide mit Besenheide und Ginster auf Binnendünen“ den Anforderungen des § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG entsprechend zu bestimmen. Denn bei den Karten, die die jeweils aktuelle Basiserfassung wiedergeben, handelt es sich nicht um Bestandteile der Verordnung.

50

§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 30 VO enthält das Verbot, Waldflächen, die in der jeweils aktuellen Basiserfassung als wertbestimmender Lebensraumtyp gemäß § 2 Abs. 4 dieser VO kartiert wurden, ohne unter Buchstaben a bis i näher bestimmte Bewirtschaftungsauflagen zu nutzen. Dieses Verbot verstößt entsprechend den obigen Ausführungen gegen § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG, weil die betreffenden Waldflächen nicht in den Karten, die Bestandteil der Verordnung sind, zeichnerisch dargestellt sind. Daher ist das o.a. Verbot unwirksam, soweit es sich auf Waldflächen, die in der jeweils aktuellen Basiserfassung als wertbestimmender Lebensraumtyp gemäß § 2 Abs. 4 dieser VO kartiert wurden, bezieht. Hingegen ist das Verbot nicht zu beanstanden, soweit es gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 und 32 VO auch auf Waldflächen mit wertbestimmenden Lebensraumtypen gemäß § 2 Abs. 4 VO, die nach dem Ergebnis der Basiserfassung den Erhaltungszustand „B“ oder „C“ (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 VO) bzw. „A“ (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 32 VO) aufweisen, gilt. Diese Flächen sind nämlich in den maßgeblichen Detailkarten zur Landschaftsschutzgebietsverordnung zeichnerisch dargestellt. Anhand der Legende lassen sich die Waldflächen der in § 2 Abs. 4 VO genannten Lebensraumtypen 91E0, 91F0, 9110 und 9190 mit dem Erhaltungszustand „A“ als diagonal kariert schraffierte Flächen und mit dem Erhaltungszustand „B“ und „C“ als waagerecht schraffierte Flächen ohne Weiteres ermitteln. Durch den jeweils im letzten Satz des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 VO bzw. § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 32 VO enthaltenen Hinweis auf die Darstellung aller Wälder, die einem Lebensraumtyp gemäß § 2 Abs. 4 VO und dem Erhaltungszustand „B“ und „C“ bzw. „A“ zugeordnet werden, in den maßgeblichen Karten zur Verordnung (1:10.000) bzw. in der jeweils aktuellen Basiserfassung zum FFH-Gebiet hat der Verordnungsgeber verdeutlicht, dass insoweit eine Übereinstimmung zwischen den Detailkarten der Verordnung und der zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses aktuellen Basiserfassung besteht. Demzufolge ist der Geltungsbereich des Verbots in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 30 VO, soweit es die in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 und 32 VO bezeichneten Waldflächen betrifft, durch die Karten der Verordnung entsprechend der Maßgabe § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG hinreichend bestimmt.

51

Entsprechendes gilt für die Regelungen in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 und 32 VO mit Ausnahme der Bewirtschaftungsauflagen in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 Buchst. e und f VO. Der Geltungsbereich der letztgenannten Bewirtschaftungsauflagen ist nämlich nicht anhand der maßgeblichen Karten zur Verordnung zu ermitteln, so dass diese Vorschriften insgesamt mit § 14 Abs. 4 Satz 1 NAGBNatSchG nicht in Einklang stehen. § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 Buchst. e VO betrifft die künstliche Verjüngung von Wäldern, die nach dem Ergebnis der Basiserfassung den Erhaltungszustand „B“ oder „C“ aufweisen und die in der Basiserfassung den wertgebenden Lebensraumtypen 9190, 91E0 und 91F0 zugeordnet werden. Die in § 1 Abs. 3 Satz 1 VO genannten Detailkarten, die nach § 1 Abs. 3 Satz 2 VO Bestandteil der Verordnung sind, stellen zwar sämtliche Waldflächen der Lebensraumtypen 91E0, 91F0, 9110 und 9190 mit dem Erhaltungszustand „B“ und „C“ dar. Sie differenzieren jedoch nicht zwischen diesen vier Lebensraumtypen, so dass anhand der Detailkarten nicht ermittelt werden kann, welche Flächen den wertgebenden Lebensraumtypen 9190, 91E0 und 91F0 zuzuordnen sind, auf die sich die Bewirtschaftungsauflage des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 Buchst. e VO ausschließlich beziehen. Auch hier vermag der Hinweis auf die jeweils aktuelle Basiserfassung zum FFH-Gebiet am Ende von § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 VO die Norm nicht hinreichend bestimmt zu machen, weil diese bzw. deren Karten nicht Bestandteile der Verordnung sind. Unbestimmt ist dementsprechend auch der räumliche Geltungsbereich der Bewirtschaftungsauflage in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 Buchst. f VO, welche die künstliche Verjüngung von Wäldern, die nach dem Ergebnis der Basiserfassung den Erhaltungszustand „B“ oder „C“ aufweisen und die in der Basiserfassung dem wertgebenden Lebensraumtyp 9110 zugeordnet werden, betrifft.

52

Die übrigen Verbote der Verordnung stehen indessen mit höherrangigem Recht in Einklang.

53

Nach § 26 Abs. 2 BNatSchG sind in einem Landschaftsschutzgebiet unter besonderer Beachtung des § 5 Abs. 1 BNatSchG und nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Die Naturschutzbehörde kann demnach unter Berücksichtigung der besonderen Bedeutung einer natur- und landschaftsverträglichen Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft für die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft (vgl. § 5 Abs. 1 BNatSchG) Handlungen, die den Gebietscharakter verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen, verbieten. Unter „Charakter“ des Gebiets sind die Gesamteigenschaften und der Gesamteindruck des Landschaftsschutzgebiets, also die natürlichen Eigenarten des gesamten Landschaftsensembles, zu verstehen, wie sie in § 1 Abs. 2 und § 2 Abs. 1 UAbs. 3 VO aufgeführt sind. Diesen Gebietscharakter verändern alle Handlungen, die negative Auswirkungen auf die Gesamteigenschaften und den Gesamteindruck des Gebiets haben und dadurch seinen Gesamtwert für den Landschaftsschutz herabmindern (Senatsurt. v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 - u.v. 4.12.2018 - 4 KN 77/16 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 41/01 -, NuR 2002, 56; VGH Mannheim, Urt. v. 25.6.1987 - 5 S 3185/86 -, NuR 1988, 288; Frenz/Müggenborg, BNatSchG, § 26 Rn. 27; Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, § 19 Rn. 61). Besondere Schutzzwecke sind die in der Schutzerklärung gebietsspezifisch niedergelegten Schutzzwecke, zu denen Handlungen sich nicht in Widerspruch setzen dürfen (Frenz/Müggenborg, BNatSchG, § 26 Rn. 28).

54

Allerdings darf die Naturschutzbehörde repressive Verbote ohne Erlaubnisvorbehalt nur dann erlassen, wenn von vornherein feststeht, dass die verbotenen Handlungen den Gebietscharakter schlechthin verändern oder dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderlaufen, da landschaftsschutzrechtliche Verbote nicht weiterreichen dürfen, als es im Interesse der gesetzlich anerkannten Schutzgüter erforderlich ist (vgl. Senatsurt. v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -, v. 20.1.2016 - 4 KN 15/14 -; Nds. OVG, Urt. v. 18.3.2003 - 8 KN 236/01 -, m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 12.7.1956 - I C 91.54 -, BVerwGE 4, 57; BayVGH, Urt. v. 1.8.1988 - 9 N 87.01708 -; Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, § 19 Rn. 57). Handlungen, die dem Gebietscharakter oder dem besonderen Schutzzweck nicht generell abträglich sind, dürfen dementsprechend nur mit präventiven Verboten mit Erlaubnisvorbehalt belegt werden, die es der Naturschutzbehörde ermöglichen, die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit den Schutzgütern der Verordnung in jedem Einzelfall zu überprüfen, und überdies einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis begründen, wenn die Schutzgüter nicht beeinträchtigt werden (Senatsurt. v. 15.10.2019 - 4 KN 185/17 -, v. 20.1.2016 - 4 KN 15/14 - m.w.N.; Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, § 19 Rn. 56).

55

Da es sich um eine Landschaftsschutzgebietsverordnung handelt, die dem FFH-Gebietsschutz im Sinne von § 32 Abs. 2 BNatSchG dient, müssen die Verbote auch die Erhaltungsziele des FFH-Gebiets berücksichtigen (vgl. Möckel, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 32 Rn. 68), die vorliegend in § 2 Abs. 4 VO aufgelistet sind. Dementsprechend regelt § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG, dass in FFH-Gebieten durch geeignete Gebote und Verbote sowie Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen sicherzustellen ist, dass den Anforderungen des Art. 6 der FFH-Richtlinie entsprochen wird. Damit dienen die in § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG neben anderen Maßnahmen erwähnten „geeigneten Verbote“ namentlich dem Schutz der ökologischen Erfordernisse der natürlichen FFH-Lebensraumtypen und der FFH-Arten, die in diesen Gebieten vorkommen (vgl. Art. 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie), sowie der Vermeidung der Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten und von Störungen der Arten, für die diese Gebiete ausgewiesen worden sind, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele der FFH-Richtlinie erheblich auswirken könnten (vgl. Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie). Ob § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG als eigenständige Ermächtigungsgrundlage neben § 26 Abs. 2 BNatSchG tritt oder ob es sich hierbei um eine Aufgabenzuweisungsnorm handelt, die die Naturschutzbehörden objektiv-rechtlich zur Beachtung der sich aus Art. 6 FFH-Richtlinie ergebenden Anforderungen verpflichtet, kann dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls kann die Ermächtigungsgrundlage des § 26 Abs. 2 BNatSchG ohne Weiteres so ausgelegt werden, dass sie auch den Erlass von lokalen Verbotsnormen ermöglicht, die der Durchsetzung der in Art. 6 FFH-Richtlinie geregelten Vorgaben dienen (vgl. Senatsurt. v. 30.10.2017 - 4 KN 275/17 -).

56

Daran gemessen begegnen die in der Verordnung enthaltenen Verbote, insbesondere die von den Antragstellern gerügten, keinen rechtlichen Bedenken.

57

Das von dem Antragsteller gerügte Verbot, abseits von Straßen und Wegen mit Kraftfahrzeugen zu fahren und/oder Kraftfahrzeuge in der freien Flur abzustellen (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO), das die Antragsteller für zu weitgehend halten, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Das Befahren mit Kraftfahrzeugen außerhalb von dafür vorgesehenen Straßen und Wegen sowie das Abstellen von Kraftfahrzeugen in der freien Flur läuft den Schutzzwecken der Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung der in § 2 Abs. 3 VO aufgelisteten naturräumlichen Gegebenheiten sowie der Erhaltung und Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der in § 2 Abs. 4 VO bezeichneten FFH-Lebensraumtypen zuwider. Das Verbot ist daher zur Zielerreichung geeignet und erforderlich. Es ist zudem verhältnismäßig.

58

Die Verhältnismäßigkeit dieses – wie auch aller anderen Verbote des § 3 Abs. 1 VO – wird zunächst sichergestellt durch die Regelung in § 3 Abs. 2 VO. Denn § 3 Abs. 2 VO enthält eine Ausnahmeregelung, indem dort bestimmt wird, dass mit Zustimmung der Naturschutzbehörden in begründeten Einzelfällen von den Bestimmungen und Verboten des § 3 Abs. 1 VO abgewichen werden kann (Satz 1). Eine Zustimmung kann erteilt werden, wenn und soweit durch diese Ausnahmen keine Beeinträchtigungen oder nachhaltigen Störungen des Landschaftsschutzgebiets oder seiner für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteile zu befürchten sind (Satz 2). Die Erteilung der Zustimmung kann mit Regelungen zu Zeitpunkt, Ort und Ausführungsweise versehen werden (Satz 4). Das in dieser Norm eingeräumte Ermessen ist auf Null reduziert, wenn und soweit Beeinträchtigungen oder nachhaltige Störungen für die genannten Schutzgüter nicht zu befürchten sind bzw. durch entsprechende Auflagen verhindert werden können, weil in einem derartigen Fall eine gegenteilige Entscheidung rechtlich nicht zu rechtfertigen wäre. Überdies sieht § 3 Abs. 2 Satz 6 VO eine fiktive Antragsgenehmigung bei einer Nichtentscheidung der Behörde binnen zwei Monaten nach Antragseingang vor.

59

Weiter bestehen an der Verhältnismäßigkeit des Verbots nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO angesichts der Freistellungen in § 4 Abs. 1 bis 5 VO keine Zweifel. Zwar nimmt die Freistellungregelung in § 4 Abs. 4 VO, wonach die natur- und landschaftsverträgliche forst- sowie landwirtschaftliche Nutzung nach guter fachlicher Praxis gemäß § 5 Abs. 2 BNatSchG erlaubt ist, die Verbote des § 3 Abs. 1 VO, also auch das Verbot des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO, aus. Aber diese Ausnahme betrifft offensichtlich nicht den Einsatz von in der Landwirtschaft üblichen Maschinen, ohne den eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung des Bodens nicht möglich wäre. Außerdem enthält § 4 Abs. 6 VO eine weitere Möglichkeit der Freistellung von den Vorgaben des § 4 Abs. 1 bis 5 VO mit Zustimmung der Naturschutzbehörde, wenn und soweit keine Beeinträchtigungen oder nachhaltigen Störungen des Landschaftsschutzgebiets oder seiner für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteile zu befürchten sind, wobei das in dieser Vorschrift eingeräumte Ermessen („kann“) – wie auch das Ermessen in § 3 Abs. 2 VO – auf Null reduziert ist, wenn derartige Beeinträchtigungen und Störungen nicht zu befürchten sind.

60

Der gegen das in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VO ausgesprochene Verbot, Straßen und Wege ohne die Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung und den Nachweis der Verträglichkeit neu anzulegen oder auszubauen, gerichtete Einwand der Antragsteller greift nicht durch. Die Antragsteller halten dieses Verbot für nicht erforderlich, weil eine FFH-Verträglichkeitsprüfung nach § 34 BNatSchG ohnehin stattfinden müsse. Dieser Auffassung kann schon deshalb nicht beigetreten werden, weil ein Verbot in einer Schutzgebietsverordnung, das die Beachtung der aus § 34 BNatSchG folgenden Verpflichtungen flankiert, kein Verstoß gegen höherrangiges Recht sein kann. Selbst wenn man das Verbot nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VO so verstehen wollte, dass es gegenüber der Verpflichtung aus § 34 Abs. 1 BNatSchG strengere Regelungen enthält, würde es keinen rechtlichen Einwänden begegnen. Denn § 34 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG lässt strengere Regelungen in den Schutzvorschriften für geschützte Teile von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu, so dass es keinen Bedenken unterliegt, dass nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VO bei jedem Straßenneu- bzw. -ausbau eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchzuführen ist und nicht nur dann, wenn es sich um Projekte handelt, die einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen (vgl. § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG). In dem unter Schutz gestellten Gebiet dürfte außerdem jeder Straßenaus- bzw. -neubau wegen der damit verbundenen weiteren Flächenversiegelung und Zerschneidung der Landschaft mit Blick auf den besonderen Schutzzweck der Verordnung in § 2 Abs. 3 VO sowie die in § 2 Abs. 4 VO festgelegten Erhaltungsziele, die nach § 34 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG bei der Verträglichkeitsprüfung ohnehin zu berücksichtigen sind, eine erhebliche Beeinträchtigung des Schutzgebiets bedeuten. Daher wäre auch ohne die Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VO bei jedem Straßenneu- bzw. -ausbau aller Voraussicht nach eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchzuführen.

61

Das Verbot in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 VO, unbemannte Luftfahrzeuge (z.B. Modellflugzeuge, Drohnen) zu betreiben, hält einer Überprüfung ebenfalls stand. Der durch solche Flugkörper verursachte Lärm würde brütende und rastende Vögel im Schutzgebiet nachhaltig stören und so ihren Lebensraum beeinträchtigen. Dadurch läuft diese Handlung dem in § 2 Abs. 3 letzter Spiegelstrich VO enthaltenen besonderen Schutzzweck schlechthin zuwider, der über die Bezugnahme auf § 7 Abs. 2 Nr. 13 und 14 BNatSchG auch den Lebensraum der europäischen Vogelarten umfasst. An der Verhältnismäßigkeit dieses Verbots bestehen angesichts der Abweichungsmöglichkeit in begründeten Einzelfällen nach § 3 Abs. 2 VO keine Zweifel, auch wenn das dort vorgesehene Antragsverfahren einen organisatorischen Mehraufwand bedeutet.

62

Das Verbot der Aussetzung oder Ansiedlung nichtheimischer, gebietsfremder oder invasiver Tier- und Pflanzenarten nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 10 VO stößt mit Blick auf den besonderen Schutzweck auf keine rechtlichen Einwände. Es liegt auf der Hand, dass die in § 2 Abs. 1 und 3 VO genannten heimischen Naturräume sowie die in § 2 Abs. 4 VO bezeichneten Lebensraumtypen effektiv nur erhalten, entwickelt bzw. wiederhergestellt werden können, wenn nichtheimische, gebietsfremde oder invasive Arten von ihnen ferngehalten werden, so dass die verbotenen Handlungen den besonderen Schutzzwecken der Verordnung schlechthin zuwiderlaufen. Das Verbot ist zur Zielerreichung daher geeignet und erforderlich. Es ist mit Blick auf die Freistellungsregelung des § 4 Abs. 5 VO auch verhältnismäßig. Danach ist die natur- und landschaftsverträgliche Forstwirtschaft im Wald im Sinne des § 11 NWaldLG, § 5 Abs. 3 BNatSchG und mit Ausnahme der Verbote des § 3 Abs. 1 Nr. 3, 13-17 und 29-32 VO freigestellt. Das in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 10 VO enthaltene Verbote der Aussetzung oder Ansiedlung nichtheimischer, gebietsfremder oder invasiver Tier- und Pflanzenarten, zu denen ohne Weiteres auch die von den Antragstellern genannte nordamerikanische Douglasie sowie die jedenfalls in Gebieten mit den Lebensraumtypen 91E0, 9110, 9190 und 91F0 fremden Fichten und Kiefern gehören, gilt mithin auf Waldflächen grundsätzlich nicht. Für Waldgebiete, die den Lebensraumtypen nach § 2 Abs. 4 VO angehören und dem Erhaltungszustand „B“ und „C“ bzw. „A“ entsprechen, enthalten § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 und 32 iVm. Nr. 30 VO zwar weitergehende Einschränkungen, die von der Freistellungsregelung in § 4 Abs. 5 VO nicht ausgenommen sind. Insbesondere betrifft dies die Einschränkung in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 30 Buchst. b VO, wonach das Einbringen von Nadelgehölzen, zu denen Douglasien, Kiefern und Fichten gehören, oder nicht heimischen Laubgehölzen nicht erlaubt ist. Auf Waldflächen innerhalb des Landschaftsschutzgebiets, welche nicht die in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 31 und 32 VO genannten Merkmale erfüllen, ist es indessen aufgrund der Freistellung in § 4 Abs. 5 VO weiterhin erlaubt, Douglasien, Fichten und Kiefern zu pflanzen. Die zu § 7 Abs. 3 VO im Anhang bereitgestellte Liste steht zu diesen Regelungen nicht in Widerspruch.

63

Das Verbot der Beseitigung oder Beeinträchtigung von Landschaftselementen wie z.B. Hecken, Feldgehölzen, Einzelbäumen, Baumreihen, Alleen oder naturnahen Gebüschen sowie Kleingewässern in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13 VO ist rechtmäßig, weil die verbotenen Handlungen geeignet sind, den Charakter des unter Schutz gestellten Gebiets zu verändern und den besonderen Schutzzwecken der Verordnung schlechthin zuwiderlaufen. Derartige Landschaftselemente prägen den Gebietscharakter und sorgen insbesondere in von landwirtschaftlicher Nutzung bestimmten Landschaften, die auch im vorliegenden Landschaftsschutzgebiet zu finden sind, für eine Biotopvernetzung im Sinne von § 21 Abs. 6 BNatSchG (vgl. VO-Begründung S. 11). Daher ist das Verbot zur Erhaltung des Gebietscharakters und zur Verfolgung der Schutzzwecke der Verordnung offensichtlich erforderlich. Das aus § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13 VO folgende Verbot, das von den Freistellungsregelungen in § 4 Abs. 4 und 5 VO ausdrücklich nicht erfasst ist, greift auch nicht übermäßig in die Rechte der Betroffenen ein, weil die bisherige land- und forstwirtschaftliche Nutzung davon unbeeinträchtigt bleibt; zudem wird die Verhältnismäßigkeit durch die bereits erwähnte Ausnahmeregelung des § 3 Abs. 2 VO sichergestellt. Dass aus § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 13 VO – wie die Antragsteller zu Recht herausstellen – ein Verbot der Beseitigung auch kleinerer Gebüsche folgt, liegt in der Natur eines derartigen Verbots. Angesichts der beispielhaften Aufzählung unterschiedlicher Landschaftselemente kann von der mangelnden Bestimmtheit dieses Verbots keine Rede sein, zumal der Begriff des Landschaftselements sowohl naturschutz- als auch landwirtschaftsrechtlich seit Langem gebräuchlich ist.

64

Das Verbot aus § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 16 VO, das eine Absenkung des Grundwasserstandes und eine zusätzliche Entwässerung des Schutzgebietes verhindern soll sowie die Wasserentnahme aus oberirdischen Gewässern II. und III. Ordnung grundsätzlich untersagt, ist ohne Weiteres erforderlich, um den Gebietscharakter der Flussaue zu erhalten. Eine Veränderung des Wasserhaushalts würde zudem die Lebensraumbedingungen für die im Gebiet vorkommenden Tier- und Pflanzenarten verändern und so den besonderen Schutzzwecken aus § 2 Abs. 3 VO und den Erhaltungszielen aus § 2 Abs. 4 VO zuwiderlaufen, so dass das Verbot auch in dieser Hinsicht geeignet und erforderlich ist. An seiner Verhältnismäßigkeit bestehen keine Zweifel, zumal nach § 4 Abs. 8 VO bestehende behördliche Genehmigungen, Erlaubnisse oder sonstige Verwaltungsakte unberührt bleiben, soweit dort nichts anderes bestimmt ist.

65

Dem Einwand der Antragsteller gegen das Bauverbot des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 19 VO, der dem Einwand gegen § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VO vergleichbar ist, kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Das in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 19 VO enthaltene Bauverbot ist mit Blick auf den Schutz des Gebietscharakters sowie die Erreichung der besonderen Schutzzwecke ohne Weiteres geeignet und erforderlich. Angesichts der in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 19 Satz 2 VO genannten Ausnahmen sowie der Möglichkeit weiterer Ausnahmen nach § 3 Abs. 2 VO greift das Verbot auch nicht unverhältnismäßig in die Rechte der Betroffenen ein. Die von den Antragstellern behauptete Fehlinformation der Mitglieder des Umweltausschusses würde an der Rechtmäßigkeit des Verbots nichts ändern, zumal den Kreistagsmitgliedern, auf die es für die Beschlussfassung alleine ankommt (vgl. Senatsurt. v. 19.7.2017 - 4 KN 29/15 -), der richtige Verordnungstext bei ihrer Beschlussfassung über die Verordnung vorgelegen hat. Ein Verstoß gegen höherrangiges Recht ergibt sich schließlich nicht daraus, dass Bebauungen auch nach anderen Rechtsvorschriften unzulässig sein können.

66

Das Verbot des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 22 VO, wonach die Verwendung von Bisamfallen eingeschränkt ist, unterliegt keinen Bedenken. Mit Blick auf den besonderen Schutzzweck des § 2 Abs. 3, letzter Spiegelstrich VO und die in § 2 Abs. 4 Nr. 3 Buchst. a und b VO genannten Erhaltungsziele ist es geeignet und erforderlich zum Schutz der Lebensräume von Biber und Fischotter, damit diese der Bisamratte ähnlichen Tiere nicht gefangen werden und möglicherweise in Fallen verenden. Das Verbot ist auch nicht unverhältnismäßig, weil die Bejagung von Bisamratten durch die Verwendung angepasster Fallen weiterhin möglich ist. Regelungen, die Einfluss auf die Bejagung von Nutria haben könnten, enthält § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 22 VO nicht.

67

Der Einwand der Antragsteller gegen das Verbot des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VO greift nicht durch. Die Antragsteller befürchten, Flächen, die sich nicht als Ödland und sonstige naturnahe Flächen darstellen und deren Größe weniger als 1 ha ausmacht, nicht wieder in die landwirtschaftliche Nutzung nehmen zu dürfen. Diese Befürchtung erweist sich als unbegründet, da § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 23 VO sich offensichtlich nur auf Flächen bezieht, welche die Eigenschaft von Ödland oder sonstigen naturnahen Flächen im Sinne von § 22 Abs. 4 Nr. 1 und 2 NAGBNatSchG aufweisen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Verordnungsbegründung. Außerdem ist das Verbot mit Blick auf den besonderen Schutzzweck der Verordnung gerechtfertigt, weil es der Entwicklung und Wiederherstellung der in § 2 Abs. 3 VO aufgelisteten naturräumlichen Gegebenheiten dient, indem Sukzessionsflächen geschaffen werden, auf denen sich die für einen Standort typischen Pflanzen- und Tiergesellschaften wieder entwickeln können. Bedenken hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit sind nicht gegeben, weil die bestehenden land- und forstwirtschaftlichen Nutzungen durch dieses Verbot nicht beeinträchtigt werden und im Übrigen Ausnahmen nach § 3 Abs. 2 VO möglich sind.

68

Die Verbote in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 26 VO, insbesondere das Verbot nach Buchst. b, Erdsilos, Feldmieten und Dunglagerplätze – mit Ausnahme vorübergehend gelagerter Kartoffeln und Rüben – anzulegen sowie Mähgut liegen zu lassen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das Verbot richtet sich nicht – wie von den Antragstellern offenbar befürchtet – gegen die Herstellung von Heu im Zuge der natur- und landschaftsverträglichen landwirtschaftlichen Bodennutzung nach guter fachlicher Praxis, die nach § 4 Abs. 4 VO ohnehin freigestellt ist. Es geht hier – wie vom Antragsgegner in der Verordnungsbegründung und seiner Antragserwiderung herausgestellt – offensichtlich darum, dauerhafte Lagerungen der in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 26 Buchst. b VO näher bestimmten Art zu verhindern. Dies ist nicht nur zum Schutz des Gebietscharakters geeignet und erforderlich, sondern dient zudem dem Schutz des Gewässers vor dem Eintrag von Fremdstoffen und damit auch dem besonderen Schutzzweck nach § 2 Abs. 1 UAbs. 2 und 3 VO, insbesondere der Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung eines ökologisch durchgängigen Flusslaufs und von mestrophen bis eurotrophen Altwässern und sonstigen Stillgewässern. Da eine landwirtschaftliche Bodennutzung weiterhin ohne wesentliche Einschränkung möglich ist und da Ausnahmen nach § 3 Abs. 2 VO erteilt werden können, ist das Verbot auch verhältnismäßig.

69

Die aus § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 27 VO folgenden Verbote sind rechtlich unbedenklich. Mit diesen Verboten soll eine gegenüber den Verboten aus § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 26 VO weitergehende Extensivierung der Grünlandnutzung erreicht werden für Flächen, die sich im öffentlichen Eigentum befinden. Dass die Verbote sowohl des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 26 VO als auch des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 27 VO geeignet und erforderlich zur Erreichung der Schutzzwecke der Verordnung sind, liegt auf der Hand. Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist durch die Abstufung unter Berücksichtigung der Eigentumsverhältnisse Rechnung getragen worden, indem Privateigentümer weniger einschränkende Bewirtschaftungsauflagen zu erfüllen haben als Nutzer von Grünlandflächen im öffentlichen Eigentum. Dass derartige Einschränkungen auch Gegenstand von Pachtverträgen sein könnten, steht einer Regelung in der Landschaftsschutzgebietsverordnung nicht entgegen.

70

Dem Einwand der Antragsteller gegen das Verbot des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 28b VO, soweit es nicht gegen höherrangiges Recht verstößt (s.o.), ist nicht zu folgen. Denn die sich daraus ergebende Weideeinschränkung dient ohne Weiteres dem Erhalt des wertgebenden Grünlands mit dem LRT 2330 „Offene Grasflächen mit Silbergras und Straußgras auf Binnendünen“ und verhindert so, dass den besonderen Schutzzwecken der Verordnung in Gestalt des Erhaltungsziels aus § 2 Abs. 4 Nr. 2b VO zuwidergelaufen würde. Das Verbot stellt auch keine unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Einschränkung dar. Insbesondere unterscheiden sich Schafe und Ziegen, die von der Weideeinschränkung ausgenommen sind, sowohl nach ihrem Eigengewicht als auch in Bezug auf ihr Fressverhalten deutlich von Ponys und Pferden, für die der eingeschränkte Beweidungszeitraum und die Mengenbeschränkung gelten.

71

Den Einwänden der Antragsteller gegen die Verbote betreffend die Waldnutzung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 30, 31 und 32 VO, die nach den o.a. Ausführungen nicht bereits gegen höherrangiges Recht verstoßen, ist ebenfalls nicht zu folgen. Die Beschränkungen betreffen ausschließlich Waldflächen mit wertbestimmenden Lebensraumtypen nach § 2 Abs. 4 VO mit dem Erhaltungszustand „B“ oder „C“ bzw. „A“. Auf allen anderen Waldflächen, die einen beträchtlichen Teil des Landschaftsschutzgebiets einnehmen, gelten die in § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 30, 31 und 32 VO angeordneten Einschränkungen nicht, so dass eine aus Sicht der Antragsteller wirtschaftlich darstellbare Forstwirtschaft insbesondere unter Einsatz von Herbiziden und Fungiziden dort weiterhin möglich ist. Die Verbote stehen auch mit § 26 Abs. 2 BNatSchG im Einklang, da die untersagten Handlungen dem besonderen Schutzzweck in Gestalt der Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung von Weiden-, Erlen-, Eschen- und Eichen-Auwäldern sowie der Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der betroffenen FFH-Lebensraumtypen zuwiderlaufen. Auch in Bezug auf ihre Geeignetheit und Erforderlichkeit zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Ziele sowie ihre Verhältnismäßigkeit bestehen keine Bedenken.

72

Die in § 4 Abs. 2 VO getroffenen Vorgaben in Bezug auf die grundsätzlich freigestellte Jagdausübung und den Jagdschutz verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht. § 9 Abs. 5 NJagdG entfaltet keine Sperrwirkung. Diese Vorschrift enthält eine spezielle jagdrechtliche Ermächtigungsgrundlage, mit der die Jagdbehörde die Jagd in Naturschutzgebieten beschränken bzw. verbieten darf. Sie sperrt indessen nicht den Erlass von jagdlichen Einschränkungen in Natur- oder Landschaftsschutzgebietsverordnungen. § 37 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG enthält eine Kollisionsvorschrift, wonach die Vorschriften des Pflanzenschutzrechts, des Tierschutzrechts, des Seuchenrechts sowie des Forst-, Jagd- und Fischereirechts von den Vorschriften des fünften Kapitels des Bundesnaturschutzrechts, das den Artenschutz betrifft, und den auf Grund dieses Kapitels erlassenen Rechtsvorschriften unberührt bleiben. Ausweislich ihres insoweit eindeutigen Wortlauts betrifft diese Kollisionsnorm allein die Beziehung zwischen den artenschutzrechtlichen Vorschriften des Bundes sowie des auf dieser Grundlage erlassenen Landesrechts und den in § 37 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG ausdrücklich bezeichneten anderen bundes- und landesrechtlichen Vorschriften, besagt dagegen nichts über deren Verhältnis zu sonstigen Vorschriften des Naturschutzrechts, namentlich denen über besonders geschützte Gebiete (Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Februar 2020, § 37 BNatSchG Rn. 11; Schütte/Gerbig, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 37 Rn. 8). Verbote, die jagdliche Einschränkungen nach sich ziehen, sind damit in Schutzgebietsverordnungen zulässig, sofern sie den jeweils hierfür geltenden Anforderungen – im Landschaftsschutzgebiet also dem § 26 Abs. 2 BNatSchG – entsprechen. Dient die Schutzgebietsverordnung – wie hier – zudem der Umsetzung der nationalen Verpflichtungen aus Art. 6 FFH-Richtlinie, sind dessen Anforderungen bei der Ausgestaltung der Verbote gemäß § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG besonders zu beachten.

73

Das in § 4 Abs. 2 Nr. 1 VO enthaltene Verbot der Anlage von Wildäckern, Wildäsungsflächen, Futterplätzen und Kirrungen ist zur Erreichung der besonderen Schutzzwecke der Verordnung geeignet und erforderlich, weil derartige Anlagen den in § 2 Abs. 3 VO genannten Natur- und Lebensräumen bzw. den in § 2 Abs. 4 bezeichneten Lebensraumtypen fremd sind und damit den besonderen Schutzzwecken der Verordnung zuwiderlaufen. Das Verbot ist überdies verhältnismäßig, weil einerseits zum Schutz des Wildes eine Fütterung bei Ausrufung offizieller Notzeit zulässig ist und andererseits nach § 4 Abs. 6 VO mit Zustimmung der Naturschutzbehörde Ausnahmen von dem Verbot zulässig sind. Mögliche Einschränkungen der Bejagbarkeit von Schwarzwild und der Fütterung von Federwild, die aus dem Verbot des § 4 Abs. 2 Nr. 1 VO folgen, sind hinzunehmen. Insbesondere darf auch eine den § 32 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NJagdG, wonach die Fütterung von Federwild auch außerhalb von Notzeit in der Zeit vom 1. Januar bis 30, April zulässig ist, einschränkende Regelung in einer Schutzgebietsverordnung getroffen werden.

74

Die in § 4 Abs. 2 Nr. 2 VO enthaltenen Beschränkungen der Neuanlage von ortsfesten Hochsitzen finden ihre Rechtfertigung im Schutz der Lebensräume der im Schutzgebiet befindlichen bodenbrütenden Vogelarten, deren Schutz über die Bezugnahme auf § 7 Abs. 2 Nr. 13 und 14 BNatSchG in § 2 Abs. 3 VO zum besonderen Schutzzweck gehört. Denn durch die in § 4 Abs. 2 Nr. 2 VO enthaltenen Beschränkungen lässt sich die Errichtung von Anlagen verhindern, die auf freier Fläche als Ansitze für Greif- und Rabenvögel dienen und so deren Jagd auf Bodenbrüter und deren Gelege bzw. Jungtiere begünstigen könnten (vgl. VO-Begründung S. 21). Eine unverhältnismäßige Einschränkung der Jagd ist hierin nicht zu erkennen, zumal mobile Hochsitze und Hochsitze in Waldrandlagen und in der Nähe zu bereits bestehenden Baumgruppen oder Gebäuden weiterhin zulässig sind. Außerdem ist auf die Möglichkeit von Ausnahmen nach § 4 Abs. 6 VO zu verweisen.

75

Das Verbot der Fangjagd mit Lebend- und Tötungsfallen im Abstand von 25 m zu Gewässern I., II. und III. Ordnung in § 4 Abs. 2 Nr. 3 VO ist zu Erreichung der besonderen Schutzzwecke in Gestalt der Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung der Lebensräume von Biber und Fischotter, deren Schutz über die Bezugnahme auf § 7 Abs. 2 Nr. 13 und 14 BNatSchG in § 2 Abs. 3 VO zu besonderen Schutzzweck gehört, sowie der Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der nach § 2 Abs. 4 Nr. 3 Buchst. a und b VO wertgebenden Arten Biber und Fischotter ohne Zweifel geboten. Dasselbe gilt für das in § 4 Abs. 2 Nr. 4 VO enthaltene Verbot der Bejagung von semiaquatischen Säugetieren in und auf dem Wasser. Diese Einschränkungen der Jagd sind erforderlich, da die von einer uneingeschränkten Bejagung ausgehenden Gefahren für Biber und Fischotter – sei es durch Fallen, sei es durch eine Verwechslung mit der ähnlich aussehenden Bisamratte oder Nutria – der grundsätzlich gegebenen Eignung der Hase und ihrer Niederung als Lebensraum für die wertbestimmenden Tierarten Biber und Fischotter entgegenstehen. Die damit einhergehenden Einschränkungen der Bejagung insbesondere der Nutria sind hinzunehmen, zumal die Verordnung die Verwendung eines speziellen Fallentyps, der speziell Nutria anzieht und für Fischotter und Biber bei ordnungsgemäßer Anwendung weitgehend unschädlich ist, nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 VO ausdrücklich für zulässig erklärt.

76

Der Senat hat überdies keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit der übrigen Verbote, die in § 3 Abs. 1 Satz 2 VO und teilweise auch in den Freistellungsregelungen des § 4 VO enthalten sind. Denn sämtliche Verbote und Beschränkungen betreffen Handlungen, die den besonderen Schutzzwecken der Verordnung entgegenstehen, bzw. verhindern eine Veränderung des Gebietscharakters. Für sämtliche Verbote sind durch § 3 Abs. 2 und § 4 Abs. 6 VO zudem Ausnahmen möglich. Außerdem hat der Antragsgegner die Nutzungsinteressen innerhalb des Landschaftsschutzgebiets dadurch besonders berücksichtigt, dass er differenzierte Verbote und Bewirtschaftungsauflagen erlassen hat, welche den Eigentumsverhältnissen (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 27 VO), den bereits bestehenden Nutzungen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 25 u. 26 VO) und dem aktuellen Erhaltungszustand der Flächen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 31 und 32 VO) Rechnung tragen. Der Einwand der Antragsteller, es handele sich bei dem Landschaftsschutzgebiet um ein „faktisches Naturschutzgebiet“, greift nicht durch.

77

Weitere Verbote und Beschränkungen hat der Senat im heute ebenfalls entschiedenen Parallelverfahren eingehend geprüft und für rechtmäßig befunden. Auf die Entscheidungsgründe des Urteils im Verfahren 4 KN 129/18 wird Bezug genommen.

78

Die in den Verboten der Verordnung liegenden Beschränkungen der Eigentums- und Nutzungsrechte der Antragstelle verstoßen ferner nicht gegen Art. 14 GG, weil sie sich als verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erweisen. Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergibt sich daraus eine immanente, dem Grundstück selbst anhaftende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen – wie die Verordnung des Antragsgegners – lediglich nachgezeichnet wird (Senatsurt. v. 30.10.2017 – 4 KN 275/17 -, v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - u. v. 1.4.2007 - 4 KN 57/07 -; ferner BVerwG, Urt. v. 24.6.1993 - 7 C 26.92 -, m. w. Nachw.). Regelungen des Naturschutzes, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind daher keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2001 - 6 CN 2.00 -; Beschl. v. 18. 7.1997 - 4 BN 5.97 -). Als unzumutbare Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.1.2000 - 6 BN 2.99 -, Beschl. v. 18.7.1997, a.a.O.). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Wie dargelegt hat der Antragsgegner in § 4 VO insbesondere die land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung in erheblichem Umfang ermöglichende Freistellungen von den Verboten des § 3 VO getroffen. In den Fällen, in denen es durch die Verbote zu unzumutbaren Belastungen des jeweiligen Nutzungsberechtigten kommt und eine ausnahmsweise Zulassung der Nutzung nicht nach § 3 Abs. 2 VO oder § 4 Abs. 6 VO in Betracht kommt, besteht nach § 5 Abs. 1 VO i.V.m. § 67 BNatSchG und § 41 NAGBNatSchG im Einzelfall die Möglichkeit, eine Befreiung von dem jeweiligen Verbot zu beantragen. Zur Realisierung von Plänen und Projekten enthält § 5 Abs. 2 VO unter Bezugnahme auf § 34 Abs. 3 bis 6 BNatSchG eine Befreiungsmöglichkeit. Schließlich ist, sollte eine Befreiung im Einzelfall nicht in Betracht kommen, unter den Voraussetzungen des § 68 Abs. 1 BNatSchG eine Entschädigung in Geld zu leisten.

79

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die mit 95% ganz überwiegend angesetzte Quote der Antragsteller trägt dem Umstand ihres weitgehenden Unterliegens Rechnung.

 


Abkürzung Fundstelle Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:
http://www.dbovg.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE210001341&psml=bsndprod.psml&max=true

zum Seitenanfang