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VG Stade 6. Kammer, Urteil vom 03.02.2021, 6 A 866/19, ECLI:DE:VGSTADE:2021:0203.6A866.19.00

§ 21a DirektZahlDurchfV, § 16 Abs 3 DirektZahlDurchfG, § 2a DirektZahlDurchfV, § 10a InVeKoSV 2015, Art 4 Abs 1 Buchst h EUV 1307/2013

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten darüber, ob sechs von der Klägerin bewirtschaftete Flächen als Dauergrünland zu bewerten sind und ohne Genehmigung umgepflügt werden dürfen.

2

Die Klägerin betreibt Landwirtschaft in Q. im Ortsteil R.. Seit dem 1. Mai 2018 führt sie einen landwirtschaftlichen Betrieb in der Rechtsform einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts, zuvor war der Betrieb von ihrem Gesellschafter Herrn F. G. als Einzelunternehmer geführt worden. Gesellschafter der Klägerin sind Herr F. G. und sein Sohn Herr H. G..

3

Am 14. Mai 2018 reichte die Klägerin einen Sammelantrag auf Direktzahlungen für das Jahr 2018 bei der Beklagten ein. Zu den sieben Schlägen S. (T.) mit der Bezeichnung „U.“ und einer Größe von 3,8119 ha, V. (T.) mit der Bezeichnung „W.“ und einer Größe von 5,4481 ha, O. (X.) mit der Bezeichnung „P.“ und einer Größe von 12,0419 ha, Y. (Z.) mit der Bezeichnung „AA. AB.“ und einer Größe von 3,3620 ha, AC. (AD.) mit der Bezeichnung „AE.“ und einer Größe von 1,9281 ha, AF. (AG.) mit der Bezeichnung „AH.“ und einer Größe von 2,9594 ha und L. (AI.) mit der Bezeichnung „M.“ und einer Größe von 4,1311 ha gab sie in der Anlage 1a (Grundinformationen zum Schlag 2018) jeweils den Kulturcode 452 (Mähweiden) an. Bei „Kultur Vorjahr“ ist für die Flächen ebenfalls jeweils „Mähweiden“ eingetragen, bei „Status Grünland“ ist der Zusatz „DGL“ (= Dauergrünland) vermerkt.

4

In der dem Sammelantrag beigefügten Anlage 8 (Mitteilung zu Feldblöcken bzw. fehlerhaften Schlägen mit fehlerhaftem Grünlandstatus 2018) macht die Klägerin zu den Schlägen S., V., O., Y., AC., AF. und L. in den folgenden Feldern folgende Angaben:

5

 Schlag

Status des Schlages nach Ansicht des Antragstellers

 Fehlerart

 Bemerkung

Art/Jahr

ha, qm

H       

pDGL15

3,8119

Fläche noch keine 5 Jahre Grünland

Die Fläche wurde im August 2014 umgepflügt und mit Gras wieder angesät.

I       

pDGL14

5,4481

Fläche noch keine 5 Jahre Grünland

Die Fläche wurde im August 2013 umgepflügt und mit Gras wieder angesät.

J       

pDGL18

5,9000

Gepflügt seit letzter Antragstellung

5,9000 ha wurden im September 2017 umgepflügt und mit Gras wieder neu eingesät.

K       

pDGL16

3,3620

Fläche noch keine 5 Jahre Grünland

Die Fläche wurde im August 2015 umgepflügt und mit Gras wieder angesät.

L       

pDGL16

1,9281

Fläche noch keine 5 Jahre Grünland

Die Fläche wurde im August 2015 umgepflügt und mit Gras wieder angesät.

M       

DGL     

2,8594

Größenangabe fehlerhaft

Die Fläche war falsch angegeben.

O       

pDGL17

4,1300

Fläche noch keine 5 Jahre Grünland

Die Fläche wurde im August 2016 umgepflügt und mit Gras wieder angesät.

6

Hinter den Sammelantrag heftete die Beklagte jeweils am 22. Juli 2019 abgerufene Luftbilder der Flächen aus dem Jahr 2018.

7

Am 11. Juni 2018 ging bei der Beklagten eine Erklärung der Klägerin ein. In dieser hieß es: „Anbei befinden sich Nachweise, dass ich folgende Flächen im dem Zeitraum vom 16.05.2013 bis zum 28.12.2017 umgepflügt habe.“ Es waren die Schläge S., V., O., Y., AC. und L. aufgeführt. Zu Schlag V. war handschriftlich vermerkt: „selbst gepflügt“, zu Schlägen Y. und AC. war handschriftlich vermerkt: „selbst gepflügt und wegen Nässe im nächsten Jahr angesät“.

8

Als Belege wurden fünf Rechnungen der Spar- und Darlehenskasse AJ. eG mit Rechnungsdatum vom 1. September 2014, 2. September 2013, 21. August 2013, 21. September 2017 und 21. März 2016 über unterschiedliche Mengen Saatgut beigefügt. Die Rechnung vom 21. März 2016 wurde zweimal eingereicht. Außerdem fügte die Klägerin drei Rechnungen des Lohnbetriebes AK. vom 25. August 2014 (Ausführungsdatum 20. August 2014), 9. September 2017 (Ausführungsdatum 5. September 2017) und 12. Oktober 2016 (Ausführungsdatum 18. August 2016) bei, jeweils über die Anmietung einer Fräse.

9

In den „Checklisten“ zur Anlage 8 trug die Beklagte am 23. Juli 2018 für den Schlag AF. handschriftlich den Prüfvermerk „im nordwestlichen Bereich nicht mehr bewirtschaftet“ und „P34 bearbeitet“ ein. Für die Schläge AL. und O. trug sie „Pflugnachweis nicht erbracht“ ein. Sie kreuzte auf der Rückseite in dem Feld „Statusänderung durch Pflügen“ das Kästchen „nein (z.B. Verspätung, kein (gültiger) Nachweis)“ an und vermerkte handschriftlich: „Rechnungen eingereicht -> als Nachweis nicht ausreichend. Mitteilung gesendet, dass Nachweis nicht erbracht wurde“.

10

Am 23. Juli 2018 versandte die Beklagte ein mit „Mitteilung zu Ihrer Anzeige des Umpflügens von Dauergrünland“ überschriebenes Schreiben an die Klägerin in dem die Schläge Y., AC., V., S., L. und O. aufgeführt waren und in dem es auszugsweise heißt: „Die oben bezeichneten Flächen waren nach den für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften Dauergrünland. […] Sie haben als Nachweise für das Pflügen Rechnungen über Saatgut und Lohnarbeiten vorgelegt. Diese Unterlagen sind nicht geeignet, den Nachweis des Umpflügens zu führen. […] Aufgrund dessen erfolgt keine andere Bewertung der Fläche hinsichtlich ihres Flächenstatus. Sie ist nach den geltenden Vorschriften als Dauergrünland eingestuft.“

11

Am 7. Dezember 2018 meldete sich der jetzige Prozessbevollmächtigte der Klägerin bei der Beklagten. Er überreichte Luftbilder der Schläge mit sechs Zeugenaussagen, die nunmehr belegen sollten, dass die jeweils beantragten Flächen tatsächlich umgepflügt worden seien.

12

Auf der Rückseite eines Luftbildes, auf welchem die Schläge Y. und AC. eingezeichnet sind, schrieb der Zeuge AM.: „Hiermit bestätige ich die umseitigen Flurstücke im August 2015 gefrässt zu haben. Wir hatten auf den beiden Flächen beim Pflügen mit Stubben zu tun. Ich als Nachbarsjunge hatte schon immer Lust zum Treckerfahren und habe deshalb beim Umbruch geholfen.“ Unter dieser Erklärung stehen der Name, die Anschrift und die Unterschrift des Zeugen.

13

Auf der Rückseite eines Luftbildes, auf welchem der Schlag 8 eingezeichnet ist, schrieb der Zeuge AM.: „Hiermit bestätige ich das umseitige Flurstück im August 2014 gefrässt zu haben. Dort wurde 2mal gefrässt um das Pflügen anschließend zu vereinfachen. Desweiteren habe ich dort die Grassaat angewalzt.“ Unter dieser Erklärung stehen der Name, die Anschrift und die Unterschrift des Zeugen.

14

Auf der Rückseite eines Luftbildes, auf welchem der Schlag L. eingezeichnet ist, schrieb Herr H. G.: „Hiermit bestätige ich als Sohn des Landwirts F. G., das umseitige Flurstück im August 2016 bearbeitet zu haben. Zu Beginn wurden hier Erdarbeiten in Form des Aushebens eines Grabens und das Einebnen der Fläche durchgeführt. Anschließend wurde mit dem eigentlichen Umbruch begonnen; zuerst habe ich gefräst und danach gepflügt.“ Unter dieser Erklärung stehen der Name, die Anschrift und die Unterschrift des Erklärenden. Darunter schrieb der Zeuge AN.: „Im August 2016 habe ich als Mitarbeiter des landwirtschaftlichen Betriebes die Fläche AO. (umseitige Skizze) beim Ausheben eines Grabens die Erde abgefahren. Anschließend habe ich die Erde mit dem Frontlader auseinander geschoben. Als ich damit fertig war, wurde die Fläche gefräst und gepflügt und anschließend neu angesät.“ Unter dieser Erklärung stehen der Name, die Anschrift und die Unterschrift des Zeugen.

15

Auf der Rückseite eines Luftbildes, auf welchem eine Teilfläche des Schlages O. eingezeichnet ist, schrieb Herr H. G.: „Im September 2017 wurde das umseitige Flurstück neu angesät. Dazu wurde erst gefräst dann gepflügt und gegrubbert und anschließend angesät und gewalzt. Hier kann ich mich besonders erinnern, weil zu beginn der arbeiten der Schlepper als auch die Fräse kaputt gingen. Denn diese Arbeiten habe ich durchgeführt.“ Unter dieser Erklärung stehen der Name, die Anschrift und die Unterschrift des Erklärenden. Weiter erklärte der Zeuge AN.: „Im September 2017 habe ich als Mitarbeiter des landwirtschaftlichen Betriebes die Fläche in AP. (umseitige Skizze) nach dem Pflügen gegrubbert und gewalzt. Die Walze haben wir uns vom Nachbarn geliehen um eine Straßenfahrt nach Q. zu sparen.“ Unter dieser Erklärung stehen der Name, die Anschrift und die Unterschrift des Zeugen.

16

Mit Bescheid vom 13. Dezember 2018 bewilligte die Beklagte der Klägerin auf ihren Sammelantrag für das Jahr 2018 Direktzahlungen, nämlich eine Basisprämie, eine Umverteilungsprämie, eine Greeningprämie, eine Junglandwirteprämie und eine Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin. Sie ordnete das Vorverfahren an. In der Anlage „Flächenübersicht“ sind die Schläge S., O., Y., V., AC. und L. in der Spalte „Flächengruppe Greening“ als Dauergrünland (DGL) mit dem Kulturcode „452“ bezeichnet worden.

17

Am 28. Januar 2019 antwortete die Beklagte auf das Schreiben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 7. Dezember 2018 und teilte mit, dass sie für die bemängelten Flächen zu keiner neuen Bewertung des Flächenstatus gekommen sei. Gemäß § 10a der InVeKoS-Verordnung (InVeKoSV) habe der Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland vorgelegen hätten, für das Jahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten sei, schriftlich mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 geführt werden können. Der Flächenstatus habe im Antragsjahr 2018 einmalig unter Verwendung der Anlage 8 mit dem Sammelantrag bis spätestens zum 11. Juni 2018 nachgewiesen werden können. Weitere Nachweise seien nicht erforderlich gewesen, wenn der Nutzungscode gewechselt worden sei. Wenn es einen solchen Wechsel in den Sammelanträgen 2013 bis 2017 nicht gegeben habe, habe das Pflügen nur durch eindeutige Belege nachgewiesen werden können, die sowohl den Zeitpunkt als auch die Örtlichkeit eindeutig darstellten. Es hätten somit nur qualifizierte, fristgerecht eingereichte Nachweise herangezogen werden können. Dazu zählten georeferenzierte Luftbilder. Betriebliche Aufzeichnungen eigneten sich nicht. Nun vorgelegte Zeugenaussagen dürften unabhängig von der fehlenden Eindeutigkeit verfristet vorgelegt worden sein. Die mit dem Sammelantrag eingereichten Anlagen seien nach diesem Maßstab überprüft worden und der Flächenstatus sei danach festgelegt worden.

18

Der Prozessbevollmächtigte trat mit einem Schreiben vom 7. Februar 2019 der Auffassung entgegen, dass Unterlagen verspätet eingereicht worden seien. Er forderte die Beklagte erneut auf, über die Anträge der Klägerin zu entscheiden. Diese Bitte wiederholte er mit Schriftsatz vom 11. März 2019 unter Fristsetzung bis zum 22. März 2019.

19

Am 27. März 2019 antwortete die Beklagte auf das Schreiben „vom 12. Januar“ (gemeint offenbar: 7. Februar) und 11. März 2019. Die vorgelegten Saatgut- und Lohnunternehmerrechnungen seien nicht schlagbezogen und nicht eindeutig einer Fläche zuzuordnen. Die Zeugenaussagen seien „nach § 10a InVeKoSV“ verfristet vorgelegt worden. Unabhängig davon würden die Zeugenaussagen von Nachbarn und Betriebsangehörigen wie eine Selbsterklärung gewertet und reichten nach Aussage der Europäischen Kommission nicht als Nachweise aus. Die mit dem Sammelantrag eingereichten Anlagen 8 seien überprüft und der Flächenstatus hiernach festgelegt worden. Eine Änderung des Flächenstatus erfolge auch nach nochmaliger Überprüfung nicht.

20

Mit Schriftsatz vom 17. April 2019 wies der Prozessbevollmächtigte der Klägerin die Beklagte darauf hin, dass die Klägerin unter anderem für den Schlag S. beantragt hatte „einen Ackerlandstatus anzuerkennen“. Da die Fläche letztmalig im Jahr 2014 umgebrochen worden sei, müsse die Fläche im Jahr 2019 wieder umgebrochen werden, um den „Ackerlandstatus“ zu erhalten. Aus diesem Grund bat er die Beklagte, eine schriftliche Zusicherung darüber abzugeben, dass sie den Ackerlandstatus des Schlages S. anerkenne, wenn sich die Klägerin im Klageverfahren durchsetzte. Er bat um Mitteilung, ob die Beklagte mit dieser Vorgehensweise einverstanden sei.

21

Im Sammelantrag für das Jahr 2019 sind die Schläge Y., AC., V., S., L. und O. als Mähweiden mit dem Nutzungscode 452 und der Eintragung „DGL“ in der Spalte „Grünland“ aufgeführt.

22

Mit Schriftsatz vom 2. Mai 2019 teilte die Beklagte mit, dass sie keine schriftliche Zusicherung aussprechen werde.

23

Die Klägerin hat am 1. Juli 2019 Klage erhoben.

24

Sie macht geltend, sie habe im Antragsjahr 2018 beantragt, den „Ackerlandstatus“ für die sechs Flächen „anzuerkennen“. „Hintergrund“ für diesen Antrag sei gewesen, dass Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013 geändert worden sei. Den Mitgliedstaaten sei die Möglichkeit eingeräumt worden, eine landwirtschaftliche Fläche als Dauergrünland anzusehen, wenn diese mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sei. Von dieser Möglichkeit sei dadurch Gebrauch gemacht worden, dass der § 2a in die Direktzahlungen-Durchführungsverordnung und der § 10a in die InVeKoSV eingefügt worden seien. Nach § 10a InVeKoSV könne der Betriebsinhaber mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018, spätestens bis zum 11. Juni 2018, den Nachweis dafür führen, dass eine Fläche nach den geänderten Regelungen nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten sei. Die Klägerin habe als Nachweis zwei Rechnungen über den Bezug von Saatgut und zwei Zeugenaussagen vorgelegt. Diese habe die Beklagte zu Unrecht nicht anerkannt. Das Schreiben vom 27. März 2019 sei ein Verwaltungsakt. Unabhängig davon bestehe zumindest ein Anspruch auf die Feststellung, dass die in Rede stehenden Flächen einen Ackerlandstatus hätten. Das „rechtliche Interesse“ ergebe sich daraus, dass Landwirte Kenntnis darüber haben müssten, ob sie eine Fläche umbrechen dürften oder nicht. Es sei nicht zuzumuten, zunächst umzubrechen, um dann abzuwarten, ob die Beklagte davon ausgehe, dass es sich bei Fläche um Dauergrünland handele, das nicht umgebrochen werden dürfe. Ein solcher Feststellungsantrag sei von dem bisher gestellten Antrag mitumfasst, und zwar als minus zu dem bisher gestellten Antrag. Gegebenenfalls werde ein entsprechender Feststellungsantrag und auch in der mündlichen Verhandlung gestellt werden.

25

Die Klägerin beantragt,

26

den Bescheid vom 27. März 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, durch einen Bescheid anzuerkennen, dass die Fläche

27

vormals DENILI AQ., Schlag Y., AR., 3,3620 ha, im Jahr 2015 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2026 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,

28

vormals DENILI AQ., Schlag AC., AE., 1,9281 ha, im Jahr 2015 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und deshalb bis zum 15. Mai 2026 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,

29

DENILI AS., Schlag V., AT., 5,4481 ha, im Jahr 2013 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zur Rechtskraft der Entscheidung ohne Genehmigung gepflügt werden darf,

30

vormals DENILI AS., Schlag S., U., 3,8119 ha, im Jahr 2014 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und deshalb bis zum 15. Mai 2025 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,

31

DENILI K., Schlag L., M., 4,1311 ha, im Jahr 2016 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und deshalb bis einschließlich zum 15. Mai 2022 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,

32

vormals DENILI N., Schlag O., AU., 12,0419 ha zu einer Größe von 5,9 ha, wie auf Blatt 176 der Verwaltungsakte eingezeichnet, im Jahr 2017 gepflügt wurde und deshalb in dieser Größe im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und in dieser Größe bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,

33

hilfsweise,

34

festzustellen, dass

35

vormals DENILI AQ., Schlag Y., AR., 3,3620 ha, im Jahr 2015 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2026 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,

36

vormals DENILI AQ., Schlag AC., AE., 1,9281 ha, im Jahr 2015 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2026 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,

37

vormals DENILI AS., Schlag V., AT., 5,4481 ha, im Jahr 2013 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zur Rechtskraft dieser Entscheidung ohne Genehmigung gepflügt werden darf,

38

vormals DENILI AS., Schlag S., U., 3,8119 ha, im Jahr 2014 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2025 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,

39

DENILI K., Schlag L., M., 4,1311 ha, im Jahr 2016 gepflügt wurde und deshalb im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und bis zum 15. Mai 2022 ohne Genehmigung gepflügt werden darf,

40

vormals DENILI N., Schlag O., AU., 12,0419 ha zu einer Größe von 5,9 ha, wie auf Blatt 176 der Verwaltungsunterlagen eingezeichnet, im Jahr 2017 gepflügt wurde und deshalb in dieser Größe im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten ist und in dieser Größe bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung gepflügt werden darf.

41

Die Beklagte beantragt,

42

die Klage abzuweisen.

43

Die streitbehafteten Schläge seien seit 2005 in allen Jahren in den Sammelanträgen mit dem Kulturcode 452 für Mähweiden bzw. 451 für Weiden kodiert worden. Die Flächen hätten deshalb bereits im Jahr 2013 den „Dauergrünlandstatus“ erlangt gehabt. Eine Änderung des Flächenstatus durch den Nachweis des Pflügens im Rahmen des Sammelantrages 2018 sei daher nicht möglich gewesen.

44

Die von der Klägerin eingereichten Unterlagen seien nicht geeignet, den Nachweis des Umpflügens zu führen. Für den Nachweis seien eindeutige Belege erforderlich gewesen. Es seien hohe Anforderungen zu stellen gewesen. Nach Aussage der Europäischen Kommission habe eine Selbsterklärung nicht ausgereicht, dazu zählten auch Bestätigungen von Nachbarn usw. Georeferenzierte, amtliche anerkannte Luftbilder seien geeignet. Dass die eingereichten Unterlagen für einen solchen Nachweis nicht ausreichten, habe die Beklagte in ihrem Schreiben vom 27. März 2019 erläutert. Die Belege, die die Klägerin am 11. Juni 2018 eingereicht habe, ließen sich den betroffenen Flächen nicht eindeutig zuordnen. Die Zeugenaussagen, die am 12. Dezember 2018 eingereicht worden seien, seien außerdem verfristet eingereicht worden, nämlich nach dem 11. Juni 2018. Der Auffassung der Klägerin sei nicht zu folgen, dass die Behörde von vornherein im Einzelnen festzulegen habe, welche Nachweise geeignet seien. Die Beklagte habe auf ihrer Internetseite auch umfassende Informationen zu den Neuerungen im Bereich Dauergrünland veröffentlicht, und zwar zeitgerecht zur Antragstellung 2018. Dort sei auch dargelegt worden, dass der Nachweis des Pflügens durch ein eindeutig datiertes Luftbild nachgewiesen werden könne, auf dem das Pflügen zu erkennen sei.

45

Das Schreiben vom 27. März 2019 stelle keinen Bescheid dar. Die Anlage 8 sei nicht als eigenständiger Antrag zu werten. Es seien keine Regelungen getroffen worden, sondern nur darüber informiert worden, dass der bisherige Flächenstatus nicht geändert werde.

46

Die Klägerin hat am 25. September 2019 eine Genehmigung zum Pflügen des Schlages S. erhalten. In dieser heißt es, die Genehmigung zur Umwandlung werde unter den Auflagen erteilt, dass die Neuanlage von Dauergrünland unverzüglich nach der Umwandlung auf derselben Fläche, spätestens jedoch bis auf den auf die Genehmigung folgenden nächsten Schlusstermin für die Abgabe des Sammelantrages auf Agrarförderung, zu erfolgen habe. Die gepflügte Fläche sei gemäß Artikel 44 Absatz 3 VO (EU) 639/2014 mindestens fünf Jahre ab dem Tag der Genehmigung des Pflügens als (Dauer-)Grünland zu nutzen. In dieser Zeit dürfe die Fläche nicht in Ackerland umgewandelt oder als Ackerland genutzt werden. Die Fläche gelte als Dauergrünland.

47

Am 19. August 2020 hat die Klägerin eine Genehmigung zum Pflügen der Schläge Y., AC. und „O. tlw.“, nämlich zur Größe von 3,700 ha, erhalten. In dieser heißt es, die Genehmigung zur Umwandlung werde unter den Auflagen erteilt, dass die Neuanlage von Dauergrünland unverzüglich nach der Umwandlung auf denselben Flächen, spätestens jedoch bis auf den auf die Genehmigung folgenden nächsten Schlusstermin für die Abgabe des Sammelantrages auf Agrarförderung, zu erfolgen habe. Die gepflügten Flächen seien gemäß Artikel 44 Absatz 1 VO (EU) 639/2014 mindestens fünf Jahre ab dem Tag des Pflügens als (Dauer-)Grünland zu nutzen. In dieser Zeit dürften die Flächen nicht in Ackerland umgewandelt oder als Ackerland genutzt werden. Die Flächen gelten als Dauergrünland.

48

Die Klägerin hat am 1. Februar 2021 eine schriftliche Zeugenaussage des Herrn AM. vorgelegt, in der dieser bestätigte, den Schlag S. am 16. und 17. September 2019 gefräst zu haben. Die Grasnarbe sei gut erhalten gewesen. Er habe außerdem die Schläge Y. und AC. am 12. September 2020 gefräst und teilweise gekreiselt. Auf diesen Schlägen habe es Mäusebefall gegeben.

49

Die Klägerin hat am 2. Februar 2021 zwei weitere Zeugenaussagen des Herrn AM. vorgelegt, in denen dieser nochmals bestätigt hat, den Schlag S. am 16. September 2019 und die Schläge Y. und AC. am 12. September 2020 gepflügt zu haben. Außerdem hat sie am gleichen Tag eine Rechnung des Lohnunternehmers AV. vom 19. Dezember 2019 über die Anmietung einer Fräse am 3. und 13. September 2019 und zwei Rechnungen der AW. eG vom 9. und 20.September 2019 über 1.000 kg Grassaat und 60 l Roundup vorgelegt.

50

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten, der BA001, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

51

Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

52

Der in der mündlichen Verhandlung konkretisierte Hauptantrag, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 27. März 2019 zu verpflichten, durch einen Bescheid anzuerkennen, dass die Schläge S., V., Y., AC., O. und L. zum jeweils von der Klägerin angegebenen Zeitpunkt gepflügt wurden, nicht als Dauergrünland anzusehen sind und daher ohne Genehmigung bis zu einem von der Klägerin benannten Datum umgebrochen werden dürfen, ist nicht zulässig.

53

Die der Sache nach erhobene Verpflichtungsklage gemäß § 42 Absatz 1, 2. Alternative der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist nicht statthaft.

54

Durch die Verpflichtungsklage kann die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts begehrt werden. Die Klägerin begehrt hier den Erlass eines abgelehnten Verwaltungsaktes (Versagungsgegenklage). Dies setzt voraus, dass ein abgelehnter Verwaltungsakt vorliegt. Das ist hier nicht der Fall. Das Schreiben der Beklagten vom 27. März 2019 ist kein Verwaltungsakt im Sinne des § 1 Absatz 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (NVwVfG) in Verbindung mit § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Gemäß § 35 Satz 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine Regelung ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, das heißt, wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (BeckOK VwVfG/von Alemann/Scheffczyk, 49. Ed. 01.10.2020, VwVfG § 35 Rn. 141). Für einen – hier allein in Betracht kommenden – feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben. Ein feststellender Verwaltungsakt muss dabei aber – ebenso wie ein gestaltender oder befehlender Verwaltungsakt – die Definitionsmerkmale des § 35 Satz 1 VwVfG vollständig erfüllen. Das gilt insbesondere für die Merkmale „Regelung” und „Außenwirkung”. Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern – als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts – auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger (oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen Rechtssubjekten) bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert und/oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG (BVerwG, Urt. v. 5. November 2009 – 4 C 3/09 –, juris). Maßgeblich kommt es bei der Auslegung von Verwaltungsakten in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern darauf an, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste (BVerwG, Beschl. v. 23. Januar 2018 – 8 B 30.17 –, juris Rn. 7).

55

Dies zugrunde gelegt hat die Beklagte in dem Schreiben vom 27. März 2019 keine Regelung mit Außenwirkung getroffen, die aus der Sicht des Empfängers nach ihrem Erklärungsinhalt darauf gerichtet ist, mit bindender Wirkung die Anerkennung eines „Ackerlandstatus“ zu verneinen. Bereits dem äußeren Erscheinungsbild nach handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Das Schreiben enthält keinen Tenor, eine hierauf bezogene Begründung oder eine Rechtsbehelfsbelehrung. Aufgrund der Bezugnahme im Betreff auf das vorhergehende anwaltliche Schreiben wird deutlich, dass es sich um eine Antwort auf dieses Schreiben handelt, in der die Beklagte zwar ihre Rechtsauffassung äußert, diese aber nicht verbindlich feststellt. Die abschließenden Sätze: „Die mit dem Sammelantrag eingereichten Anlagen 8 Ihrer Mandantin wurden gem. obiger Vorgabe überprüft und der Flächenstatus hiernach festgelegt. Eine Änderung des Flächenstatus erfolgt auch nach nochmaliger Überprüfung nicht.“ enthalten dem Wortlaut nach keine Regelung zu einem „Flächenstatus“. Denn sie nehmen darauf Bezug, dass ein „Flächenstatus“ bereits „festgelegt“ sei, und zwar an anderer Stelle. Es kann deshalb hier dahinstehen, ob diese „Festlegung“ an anderer Stelle durch Bescheid erfolgte. Dass diese Festlegung nicht geändert wird, ist dem Wortlaut nach keine Regelung zu einem „Status“. Dem Wortlaut nach handelt es sich noch nicht einmal um eine wiederholende Verfügung.

56

Der Hilfsantrag, festzustellen, dass die Schläge Y., AC., V., S., L. und O. zum jeweils von der Klägerin angegebenen Zeitpunkt gepflügt wurden, nicht als Dauergrünland zu bewerten sind und ohne Genehmigung bis zu einem von der Klägerin benannten Datum gepflügt werden dürfen, ist überwiegend zulässig und teilweise begründet.

57

Er ist hinsichtlich sämtlicher Schläge überwiegend zulässig.

58

Die erst in der mündlichen Verhandlung erhobene Feststellungsklage stellt eine zulässige Klageänderung nach § 91 Absatz 1 VwGO dar und zwar als Klageerweiterung. Eine Änderung der Klage ist zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Die Änderung ist sachdienlich. Die Sachdienlichkeit ist objektiv im Hinblick auf die Prozesswirtschaftlichkeit zu beurteilen. Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren dient, und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt oder dass – bei neuem Streitstoff – das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertet werden könnte (vgl. Rennert in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 91 Rn. 31 m.w.N.). Das ist hier der Fall, denn die Beteiligten streiten im Wesentlichen um die Frage, ob die in Rede stehende Fläche als Dauergrünland im Sinne des § 2a Absatz 1 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung (DirektZahlDurchfV) zu bewerten ist und ob bei einem zukünftigen Pflügen eine Genehmigungsbedürftigkeit nach § 16 Absatz 3 Satz 1 des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes (DirektZahlDurchfG) besteht. Für die Entscheidung über die Feststellungsklage ist der bisherige Streitstoff eine verwertbare Entscheidungsgrundlage und sie führt zu einer endgültigen Klärung der streitgegenständlichen Fragen.

59

Das Verwaltungsgericht Stade ist für diesen geänderten Hilfsantrag örtlich zuständig.

60

Nach § 52 Nummer 1 VwGO ist in Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Die in Streit stehenden Flächen befinden sich gemäß § 73 Absatz 2 Nummer 7 des Niedersächsischen Justizgesetzes (NJG) im Bezirk des Verwaltungsgerichts Stade, nämlich in Q. im Landkreis Cuxhaven.

61

Unter den Begriff des ortsgebundenen Rechts oder Rechtsverhältnisses fallen alle auf bestimmte Grundstücke bezogenen Rechte oder Rechtsverhältnisse, für die diese Beziehung den wesentlichen Inhalt ausmacht. Der Begriff des unbeweglichen Vermögens ist an denjenigen der „unbeweglichen Sache“ in § 24 der Zivilprozessordnung (ZPO) angelehnt. Er erstreckt sich wie dieser auf Grundstücke sowie auf Berechtigungen, für die die sich auf Grundstücke beziehenden Vorschriften gelten. Als Verwaltungsstreitsachen, die sich auf das unbewegliche Vermögen beziehen, kommen unter Berücksichtigung dessen beispielsweise Streitigkeiten über die Enteignung, die öffentliche Eigenschaft oder die Rückübertragung eines Grundstücks in Betracht (vgl. Kraft in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 52 Rn. 11 f.). Eine landwirtschaftliche Fläche ist unbewegliches Vermögen in diesem Sinne. Soweit die Beteiligten hier um den „Status“ von sechs landwirtschaftlichen Flächen streiten, handelt es sich dabei nicht um ein unmittelbar auf diese Flächen bezogenes Recht. Von der Frage, ob eine Fläche als Dauergrünland zu bewerten ist, hängt allerdings ab, welche Rechte und Pflichten der Klägerin in Bezug auf die in Streit stehenden Flächen zu beachten hat, sodass der Streit zumindest ein ortsgebundenes Recht betrifft. So bemisst sich danach beispielsweise, ob für die Umwandlung eine Genehmigung im Sinn des § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG erforderlich ist. In Streit stehen hier ausschließlich solche „flächenbezogenen“ Rechte und Pflichten der Klägerin und nicht solche, die ihren landwirtschaftlichen Betrieb als Ganzes betreffen, wie es etwa bei einem Streit um Direktzahlungen der Fall ist. Dadurch, dass das Verwaltungsgericht örtlich zuständig ist, in dessen Bezirk die Flächen belegen sind, wird auch dem Sinn und Zweck des § 52 Nummer 1 VwGO, der Ortskenntnis des ansässigen Gerichts Rechnung zu tragen und die Einnahme eines Augenscheins für dieses Gericht mit dem vergleichsweise geringsten Aufwand zu ermöglichen entsprochen.

62

Die Feststellungsklage ist überwiegend statthaft. Gemäß § 43 Absatz 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

63

Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist gegeben. Feststellungsfähig ist, ob die in Streit stehenden Flächen als Dauergrünland zu bewerten sind und damit zusammenhängend ohne Genehmigung umgepflügt werden dürfen.

64

Als Rechtsverhältnis werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Rechtsverhältnisse sind durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet. Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (BVerwG, Urt. v. 26. Januar 1996 – 8 C 19.94 –, juris Rn. 10; Nds. OVG, Beschl. v. 22. Juli 2020 – 11 LA 104/19 –, juris Rn. 8).

65

Zwischen der Klägerin und der Beklagten besteht eine rechtliche Beziehung in Bezug auf die Schläge Y., AC., S., V., L. und O.. In dieser Rechtsbeziehung kann die Klägerin nicht (allein) die Feststellung verlangen, dass ein bestimmter Schlag „einen Ackerstatus hat“ bzw. „nicht als Dauergrünland zu bewerten ist“. Auch wenn die Beteiligten im vorliegenden Fall zum Teil wechselseitig auf einen eventuellen „Ackerstatus“ von landwirtschaftlichen Flächen Bezug nehmen, handelt es sich hierbei nicht um einen Rechtsbegriff (aA wohl OVG NRW, Urt. v. 8. Mai 2018 – 12 A 2475/16 –, juris Rn. 26). Es ist keine Rechtsnorm ersichtlich, die einer landwirtschaftlichen Fläche einen „Ackerstatus“ verleihen könnte. Hingegen beurteilt sich die Frage, ob eine landwirtschaftliche Fläche Dauergrünland ist, nach den Voraussetzungen des § 2a DirektZahlDurchfV. Mit der Einordnung einer Fläche als Dauergrünland werden dann unmittelbare Rechte und Pflichten des Bewirtschafters begründet, namentlich die Pflicht, für einen beabsichtigten Umbruch dieser Fläche eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG einzuholen und ggf. eine Ersatzfläche zu stellen.

66

Soweit die Klägerin auch beantragt hat, festzustellen, dass die in Streit stehenden Flächen in den Jahren 2013 bis 2020 umgepflügt worden sind, handelt es sich nicht um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Denn eine solche Feststellung würde nur einen tatsächlichen Zustand betreffen, nicht aber eine Beziehung in rechtlicher Hinsicht. Insoweit ist die Klage abzuweisen.

67

Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der (statthaften) Feststellung. Das berechtigte Interesse im Sinne des § 43 Absatz 1 VwGO umfasst jedes nach vernünftigen Erwägungen durch die Sachlage gerechtfertigte schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur (Nds. OVG, Beschl. v. 11. Dezember 2020 – 4 LC 291/17 –, juris Rn. 31). Ein berechtigtes Interesse liegt vor. Die Klägerin hat nicht nur dargelegt, dass sie ein wirtschaftliches Interesse an der Klärung der Frage hat, ob die Flächen als Dauergrünland zu bewerten sind und ein Umbruch einer Genehmigung bedarf, sondern nachvollziehbar das rechtliche Interesse dargelegt, dass sie sich rechtskonform verhalten wolle, um rechtliche Nachteile zu vermeiden, die entstehen können, wenn die zwischen ihr und der Beklagten streitige Bewertung der Flächen nicht verbindlich geklärt würde.

68

Das so bestimmte Feststellungsinteresse ist zwar hinsichtlich der Schläge Y., AC. und S. dadurch entfallen, dass die Klägerin angesichts des Zeitablaufs und vor dem Hintergrund der Mitteilung der Beklagten vom 2. Mai 2019 während des laufenden Klageverfahrens vorsorglich Umwandlungsgenehmigungen beantragt hat und ihr diese mit Bescheiden vom 25. September 2019 hinsichtlich des Schlages S. und vom 19. August 2020 hinsichtlich der Schläge Y. und AC. auch erteilt worden sind. Mit Blick darauf ergibt sich das Feststellungsinteresse nunmehr jedoch daraus, dass die Klägerin im Termin zur mündlichen Verhandlung angekündigt hat, die ihr erteilten Umwandlungsgenehmigungen im Wege von Wiederaufnahmeverfahren gemäß § 1 Absatz 1 NVwVfG in Verbindung mit § 51 VwVfG zur Entscheidung zu stellen. Für diese Wiederaufnahmeverfahren und für ein eventuell von der Beklagten einzuleitendes Rücknahmeverfahren gemäß § 1 Absatz 1 NVwVfG in Verbindung mit § 48 VwVfG ist die im vorliegenden Verfahren begehrte Feststellung zur Genehmigungsbedürftigkeit des Umbruchs von Interesse (vgl. hierzu OVG NRW, Urt. v. 8. Mai 2018 – 12 A 2475/16 –, juris Rn. 38).

69

Der Statthaftigkeit des Antrages steht auch nicht die Subsidiarität der Feststellungsklage aus § 43 Absatz 2 Satz 1 VwGO entgegen. Der Grundsatz der Subsidiarität besagt, dass die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit die Klägerin ihre Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.

70

Die Klägerin kann ihre Rechte nicht vorrangig durch eine Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen.

71

Eine Verpflichtungsklage die darauf gerichtet ist, die Beklagte unter Aufhebung des Schreibens vom 27. März 2019 oder des Bescheides vom 13. Dezember 2018 zu verpflichten, durch einen Bescheid festzustellen, dass die Flächen als Dauergrünland zu bewerten sind und ohne Genehmigung umgepflügt werden dürfen, wäre nicht statthaft.

72

Denn das Schreiben vom 27. März 2019 ist kein Verwaltungsakt (s.o.).

73

Der Bescheid vom 13. Dezember 2018 über die der Klägerin gewährten Direktzahlungen stellt zwar einen Verwaltungsakt dar. Eine Gestaltungsklage gegen die in dem Bescheid auch vorgenommene „Einstufung“ der in Streit stehenden Flächen wäre gleichwohl schon deshalb unstatthaft, weil eine verbindliche Festlegung eines Dauergrünland- oder Ackerlandstatus in diesem Bescheid über die Gewährung von Direktzahlungen auch im Antragsjahr 2018 nicht getroffen worden ist. Dies ist in den nationalen Regelungen, insbesondere des § 10a InVeKoSV, nicht vorgesehen worden.

74

Auch auf eine Verpflichtungsklage – ggf. in Form einer Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO –, gerichtet auf den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes über den „Flächenstatus“ der in Streit stehenden Schläge, kann die Klägerin nicht verwiesen werden. Denn der Beklagten steht mangels ausdrücklicher Regelungen zu solch einer Feststellung zunächst einmal ein Ermessen zu, ob sie ein entsprechendes Verwaltungsverfahren einleitet, an dessen Ende sie entweder keinen Bescheid erlässt, weil es aus ihrer Sicht an einer Rechtsgrundlage für eine Feststellung fehlt, oder einen – für die Klägerin positiven oder negativen – Bescheid erlässt. Da die Beklagte bisher keine Veranlassung hatte, ein solches Ermessen überhaupt auszuüben, wäre eine Verpflichtungsklage mit den durch die Feststellungsklage verfolgten Zielen, die streitigen Fragen in der Sache zu klären, nicht zu vergleichen.

75

Der Hilfsantrag ist hinsichtlich des Schlages L. und eines Teils des Schlages O. weit überwiegend begründet, im Übrigen ist er hinsichtlich der weiteren in Streit stehenden Schläge unbegründet.

76

Es ist festzustellen, dass die Fläche DENILI K., Schlag L., mit der Bezeichnung „M.“ zu einer Größe von 4,1311 ha im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war und jedenfalls bis einschließlich 15. Mai 2021 ohne Genehmigung gepflügt werden darf.

77

Gemäß § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG darf Dauergrünland nur mit Genehmigung umgewandelt werden. Diese Genehmigungsbedürftigkeit setzt voraus, dass es sich bei der Fläche, die umgewandelt werden soll, um eine Dauergrünlandfläche handelt. Nach § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, deren Vorschriften nach § 1 Nummer 3 DirektZahlDurchfV unter anderem für die Durchführung des Direktzahlungen-Durchführungsgesetzes anzuwenden sind, gelten als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013, unbeschadet des § 2 DirektZahlDurchfG, Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Mit Einführung dieser Regelung, die am 30. März 2018 in Kraft getreten war, hat die Bundesrepublik Deutschland von der in Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a VO (EU) 1307/2013, geändert durch Artikel 3 Absatz 1 der VO (EU) 2017/2393, eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Definition von Dauergrünland um die sog. „Pflugregelung“ zu erweitern. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 Satz 3 Buchstabe a der ab dem 1. Januar 2018 geltenden VO (EU) 1307/2013 können die Mitgliedstaaten beschließen, dass Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, als Dauergrünland nach Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe h gelten, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind.

78

Durch diese Änderung soll, um der Vielfalt landwirtschaftlicher Systeme innerhalb der Union gerecht zu werden, den Mitgliedstaaten gestattet werden, das Umpflügen, das aus agronomischer und ökologischer Sicht relevant ist, als Kriterium für die Einstufung von Dauergrünland heranzuziehen (siehe Erwägungsgrund Nummer 23 VO (EU) 2017/2393 und BRat-Drs. 61/18, S. 17, 18). Aus Sicht des deutschen Verordnungsgebers ist die Anwendung dieser Option sachgerecht gewesen. Denn beim Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen mit einem regelmäßigen Umpflügen in Zeitabständen von weniger als fünf Jahren handelt es sich üblicherweise um eine intensive ackerbauliche Nutzung. Es entstehen nicht die für den Wert von Dauergrünland typischen überwiegend mit dauerhaften Pflanzengemeinschaften aus Gräsern und Kräutern besiedelten Flächen. Ein besonderes Erhaltungsinteresse wie beim klassischen Dauergrünland besteht hier nicht. Stattdessen unterliegen diese Flächen dann den Greening-Vorschriften für Ackerland, nämlich der Anbaudiversifizierung und dem Erfordernis der Bereitstellung von ökologischen Vorrangflächen. Durch die Nutzung dieser Option wird für die Zukunft auch vermieden, dass Landwirte auf solchen Flächen regelmäßig vor Ablauf des fünften Jahres eine andere Ackerkultur anbauen (etwa Getreide), um die Entstehung von Dauergrünland zu vermeiden. Diese Darlegungen gelten im Grundsatz auch für solche Flächen, die im Jahr 2018 aufgrund der Anwendung dieser Option von Dauergrünland nach der bisherigen Definition in Ackerland umklassifiziert werden. Andererseits führt diese neue Regelung dazu, dass auch das Umpflügen von Dauergrünland eine Umwandlung darstellt, die dem mit § 16 Absatz 3 des DirektZahlDurchfG eingeführten Genehmigungsverfahren unterliegt (BRat-Drs. 61/18, S. 18).

79

Der Verordnungsgeber erklärt in der Begründung, dass es sich bei Flächen, auf denen Gras oder Grünfutterpflanzen angebaut werden und die innerhalb von fünf Jahren umgepflügt worden sind, üblicherweise um eine ackerbauliche Nutzung handelt. Aus diesem Grund ist dem Einwand der Beklagten, die Regelung gelte nicht für Flächen, die vor dem Jahr 2013 bereits Dauergrünland gewesen seien, nicht zu folgen. Dies ist weder aus dem Wortlaut des § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV, der insoweit mit der europäischen Regelung übereinstimmt, noch aus den Ausführungen des Verordnungsgebers zu schließen. Vielmehr war es dem Verordnungsgeber bewusst, dass durch die Änderung der Definition von Dauergrünland Flächen, auf denen Gras und Grünfutter angebaut werden, nunmehr als Ackerland zu klassifizieren sind, weil sie aufgrund des Umpflügens kein schützenswertes Dauergrünland mehr sind. Damit hat er bewusst in Kauf genommen, dass es nach der neuen Definition weniger Dauergrünlandflächen geben kann.

80

Der Schlag L. war seit Inkrafttreten des § 2a DirektZahlDurchfG am 30. März 2018 nicht mehr als Dauergrünland im Sinne dieser Vorschrift zu bewerten. Denn diese Fläche wurde von der Klägerin im Jahr 2016 gepflügt.

81

Gemäß § 10a Absatz 1 InVeKoSV kann der Betriebsinhaber den Nachweis, dass eine Fläche, für die im Jahr 2017 die Voraussetzungen für die Bewertung als Dauergrünland im Rahmen der für das Jahr 2017 geltenden Vorschriften über die Direktzahlungen vorlagen, aufgrund des § 2a DirektZahlDurchfV für das Jahr 2018 nicht mehr als Dauergrünland zu bewerten ist, schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für das Jahr 2018 führen, jedoch spätestens bis zum 11. Juni 2018. Für den Nachweis sind nach § 10a Absatz 2 Satz 1 InVeKoSV folgende Angaben und Unterlagen beizufügen: 1. Lage und Größe der betroffenen Fläche und 2. ein geeigneter Nachweis für das gemäß § 2a DirektZahlDurchfV zu berücksichtigende Umpflügen. Von der Beifügung eines Nachweises gemäß § 10a Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 InVeKoSV kann gemäß § 10a Absatz 2 Satz 2 InVeKoSV abgesehen werden, soweit das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre nachgewiesen werden soll. Die betreffenden Sammelanträge sind dann anzugeben.

82

Die Klägerin hat den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe dieser Regelungen geführt. Sie hat schriftlich im Zusammenhang mit dem Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 die konkrete Fläche ihrer Lage und Größe nach benannt.

83

Sie hat die Anlage 8 zum Sammelantrag ausgefüllt und in dieser vermerkt, dass sie den Schlag L. im Jahr 2016 umgepflügt und mit Gras wieder angesät habe. Zudem hat sie geeignete Nachweise vorgelegt, nämlich insbesondere Kopien von einer Rechnung über den Kauf von Saatgut und über die Anmietung einer Fräse und schriftliche Erklärungen von Zeugen.

84

Soweit die Beklagte diese Beweismittel nicht als geeignete Nachweise im Sinne des § 10a Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 InVeKoSV anerkennt, ist dies rechtlich nicht nachvollziehbar. § 10a InVeKoSV enthält keine näheren Regelungen dazu, was unter dem Begriff „geeignete Nachweise“ zu verstehen ist. Deswegen ist auf die Regelungen des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts zurückzugreifen. Gemäß § 1 Absatz 1 NVwVfG in Verbindung mit § 26 Absatz 1 VwVfG bedient sich die Behörde der Beweismittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhalts für erforderlich hält. Sie kann insbesondere 1. Auskünfte jeder Art einholen, 2. Beteiligte anhören, Zeugen und Sachverständige vernehmen oder die schriftliche oder elektronische Äußerung von Beteiligten, Sachverständigen und Zeugen einholen, 3. Urkunden und Akten beiziehen, 4. den Augenschein einnehmen. Die Nichtberücksichtigung der von der Klägerin hier vorgelegten Rechnungskopien und schriftlichen Zeugenaussagen ist jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil ein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung nicht vorliegt. Die Beklagte lehnt solche Nachweise mit der Begründung ab, dass Zeugenaussagen von Mitarbeitern oder Lohnunternehmen wie Selbsterklärungen zu werten seien und dass betriebliche Aufzeichnungen, wie Rechnungen, zweifelhaft seien. Hierein liegt aber kein sachlicher Grund für die Nichtberücksichtigung solcher Unterlagen. Die Beklagte nimmt mit dieser Begründung eine Beweiswürdigung vorweg. Das Ergebnis einer solchen, allgemein für alle Verfahren vorgenommenen vorweggenommenen Beweiswürdigung kann aber nicht gleichzeitig ein sachlicher Grund dafür sein, solche Beweismittel gar nicht erst zum Beweis einer Tatsache zuzulassen. Die vorgelegten Rechnungskopien und schriftlichen Zeugenaussagen sind grundsätzlich geeignete Beweismittel, um das Pflügen der ein Rede stehenden Fläche zu beweisen. Ob das Pflügen mit diesen Beweismitteln zur Überzeugung der Beklagten bzw. des Gerichts belegt worden ist, ist das Ergebnis der Beweiswürdigung.

85

Des weiteren ist die Auffassung der Beklagten, dass es sich bei der in § 10a Absatz 1 Satz 1 InVeKoSV genannten Frist um eine Ausschlussfrist handelt mit der Folge, dass die in diesem Fall nach diesem Tag eingereichten schriftlichen Zeugenaussagen nicht zu berücksichtigen sind, nicht überzeugend. Weder aus dem Wortlaut des § 10a InVeKoSV, der Begründung des Verordnungsgebers (BRat-Drs. 61/18) noch dem Sinn und Zweck dieser Regelung ist zu schließen, dass im Falle bereits vorgelegter Unterlagen weitere Unterlagen, die nach Ablauf der Frist vorgelegt werden, nicht zu berücksichtigen sind. Dies gilt insbesondere für den hier vorliegenden Fall, dass weitere Beweismittel nur deswegen nachgereicht werden, weil die Beklagte der Klägerin mitgeteilt hatte, dass die bisher vorgelegten Nachweise schon gar nicht geeignet sind, das Pflügen der Fläche zu beweisen. In diesem Fall ist nicht durch sachliche Gründe nachzuvollziehen, dass die Beklagte sich einer weiteren nach § 10a InVeKoSV erforderlichen Prüfung unter Verweis auf eine Ausschlussfrist sollte entziehen können, ohne rechtzeitig vorher mitzuteilen, welche Beweismittel sie als grundsätzlich geeignet ansieht. Wenn die Beklagte in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hinweist, dass sie nicht von vornherein anzugeben habe, welche Nachweise sie akzeptiere, so kann sie sich im Nachhinein jedenfalls nicht auf das Vorliegen einer Ausschlussfrist berufen. Ein solches Verhalten ist widersprüchlich.

86

Zur Überzeugung des Gerichts hat die Klägerin den Schlag L. im Jahr 2016 gepflügt.

87

Zwar trifft es zu, dass die von der Klägerin vorgelegten Rechnungen vom 21. März 2016 und 12. Oktober 2016 (Ausführungsdatum: 18. August 2016) nicht „schlagbezogen“ sind und diese allein den Nachweis des Pflügens nicht erbringen können. Sie liefern jedoch ein erstes Indiz dafür, dass die Klägerin im März 2016 Saatgut erworben hatte, das jedenfalls der Menge nach für eine Neuansaat des Schlages L. ausreichte. Dass die Klägerin eine größere Menge Saatgut bestellte, als für die hier in Streit stehende Fläche zu einer Größe von ca. 4 ha erforderlich wäre, hat die Klägerin nachvollziehbar mit dem Umstand begründet, dass sie dieses Saatgut auch auf Flächen ausbringen wollte, die sie bereits im Jahr 2015 gepflügt hatte, aber wegen der Nässe in diesem Jahr nicht hatte ansäen können und deswegen im Jahr 2016 erst ansäen konnte.

88

Insbesondere durch die schriftliche Zeugenaussage des Mitarbeiters AN. kann der Nachweis jedoch geführt werden. Nach den allgemeinen Beweisregeln muss ein Zeuge im Einzelfall glaubwürdig und seine Aussage glaubhaft sein. Das ist hier bei der schriftlichen Zeugenaussage des Herrn AN.der Fall. Der Zeuge bestätigt, dass er von der Fläche im August 2016 Erde abgefahren habe und sie im Anschluss daran gefräst und gepflügt worden sei. Anhaltspunkte, die gegen die Glaubhaftigkeit der Angabe des Zeugen sprechen, sind weder dargelegt worden noch ersichtlich. Der Zeuge hat auch, soweit ersichtlich, insbesondere kein eigenes wirtschaftliches Interesse an dem Ausgang des vorliegenden Verfahrens. Allein die Tatsache, dass es sich bei dem Zeugen um einen Mitarbeiter der Klägerin handelt, vermag den Wahrheitsgehalt seiner Angaben nicht in Zweifel zu ziehen.

89

Auf die schriftliche Erklärung des Herrn H. G. kommt es demnach nicht an. Diese könnte auch nur als schriftliche Äußerung der Klägerin selbst angesehen werden. Denn Herr H. G. ist Gesellschafter der Klägerin und damit Beteiligter des behördlichen und gerichtlichen Verfahrens.

90

Ebenso wenig kommt es auf das von der Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgelegte Luftbild von Google Earth zum Schlag L. an. Das Gericht hat keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Zulassung eines Google Earth Luftbildes als Beweismittel. Eine Inaugenscheinnahme des vorgelegten Bildes konnte ein Umpflügen des Schlages L. im August 2016 jedoch nicht belegen. Aufgrund der Inaugenscheinnahme dieses Beweismittels konnte aber auch das Gegenteil, nämlich dass die Fläche im August 2016 nicht umgepflügt worden ist, nicht nachgewiesen werden. Die in Streit stehende Fläche ist auf dem Google Earth Bild grün. Stellenweise ist sie etwas heller als die umliegenden Flächen. Dieser Umstand lässt den Schluss zu, dass sie zum Datum der Aufnahme – welches nach den Angaben auf dem Ausdruck der 25. September 2016 gewesen sein soll – mit Gras bewachsen war. Ob die Fläche aber im August 2016 umgepflügt worden war, ergibt sich aus der Inaugenscheinnahme nicht. Es ist auch nicht dargetan, dass die Wetterverhältnisse es ausgeschlossen hätten, dass eine Ansaat aus dem August 2016 bis zum 25. September 2016 nicht schon so weit ausgetrieben haben könnte, dass die Fläche aus der Luft grün aussah.

91

Die Zeugenaussage des Mitarbeiters und die Rechnungen über das Saatgut und die Anmietung einer Fräse bestätigen in der Gesamtbetrachtung die Angabe der Klägerin, dass der Schlag L. im August 2016, auch wenn ein konkretes Datum nicht benannt worden ist, umgepflügt worden ist.

92

Nach § 2a DirektZahlDurchfV ist der Schlag L. nicht (mehr) als Dauergrünland zu bewerten und darf jedenfalls bis einschließlich dem 15. Mai 2021 ohne Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG gepflügt werden. Nach dem Wortlaut von § 2a DirektZahlDurchfV und Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013, wonach die Fläche „mindestens fünf Jahre nicht umgepflügt“ worden sein darf, beginnt die Frist von fünf Jahren mit dem letzten Pflügen. Ob die Fläche zum Zeitpunkt des Pflügens oder – wie die Beklagte meint – vor dem 16. Mai 2013 bereits Dauergrünland war, ist unerheblich. Denn für die neue Rechtslage kommt es darauf an, ob in den fünf Jahren vor dem Jahr 2018 die Fläche gepflügt worden ist, die nach den im Jahr 2017 geltenden Rechtsvorschriften noch als Dauergrünland anzusehen war. Dem Argument der Beklagten, dass diese Beurteilung dem Ziel widerspreche, Dauergrünland zu schützen, ist nicht zu folgen. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013 besagt nicht, dass eine Fläche nicht als Dauergrünland bewerten ist, wenn sie fünf Jahre lang nicht „um“gepflügt wurde. Die Mitgliedstaaten erhalten vielmehr die Möglichkeit, diese Tatbestandsvoraussetzung kumulativ zu der Voraussetzung „nicht Teil der Fruchtfolge“ für ihr Hoheitsgebiet zu regeln. Wenn die Bundesrepublik Deutschland von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, hat der Verordnungsgeber die Einschränkung des Dauergrünlandschutzes dabei abgewogen und diese Einschränkungen in Kauf genommen. Diese Entscheidung ist nicht durch eine restriktive Auslegung zu unterlaufen.

93

Ist – wie hier – das konkrete Datum des Pflügens nicht bekannt, führt dies nicht dazu, dass der Nachweis des Pflügens im Sinne des § 10a der InVeKoSV nicht erbracht worden ist. Denn insoweit kann die Klägerin nicht schlechter behandelt werden, als derjenige, der nach § 10a Absatz 2 Satz 3 der InVeKoSV lediglich die Sammelanträge anzugeben hat, aus denen sich das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre ergibt. In diesem Fall kann mangels weiterer Angaben ebenfalls nur auf das Datum abgestellt werden, an dem der Sammelantrag, aus dem sich der Nutzungscodewechsel ergibt, gestellt worden war. Das Abstellen auf den Sammelantrag entspricht im Übrigen der Verwaltungspraxis der Beklagten im Rahmen der Erteilung von Umbruchgenehmigungen. Der Rechtsvorgänger der Klägerin musste seinen Sammelantrag im Jahr 2016 bis zum 15. Mai 2016 stellen. Dementsprechend kann die Klägerin bis zum 15. Mai 2021 den Schlag L. pflügen, ohne dass dies einer Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG bedarf.

94

Der Auffassung der Klägerin, dass, wenn das konkrete Datum des Pflügens – wie hier – nicht bekannt ist, in analoger Anwendung von § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV auf das Datum abgestellt werden muss, an dem der auf das Pflügen folgende Sammelantrag zu stellen gewesen ist – hier also der 15. Mai 2017 –, ist nicht zu folgen. Eine analoge Anwendung dieser Regelung hätte zur Folge, dass der Schlag L. bis zum 15. Mai 2022 ohne Genehmigung umgebrochen werden dürfte. § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV bestimmt, dass nicht genutzte Genehmigungen nach § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG mit Ablauf des auf die Genehmigung folgenden maßgeblichen Schlusstermins für den Antrag auf Direktzahlung enden. Es besteht aber keine Notwendigkeit die Regelung des § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfG entsprechend auf den vorliegenden Fall anzuwenden. Eine Regelungslücke ist nicht gegeben. Denn die Regelung in § 21a Satz 1 Nummer 4 der Direktzahlungen-Durchführungsverordnung, setzt voraus, dass es sich um den genehmigungsbedürftigen Umbruch einer Dauergrünlandfläche handelt, für den bereits eine Genehmigung erteilt worden ist, und bestimmt, wann diese Genehmigung im Falle der Nichtnutzung endet, mithin wie lange von einer bereits erteilten Genehmigung Gebrauch gemacht werden kann. Die Regelung wurde eingeführt, weil in Artikel 44 Absatz 1 der Delegierten VO (EU) 639/2014 den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt worden ist, Umwandlungsgenehmigungen vorzusehen, aber Artikel 44 Absatz 2 dieser Verordnung keine Regelungen darüber enthält, wie zur Verhinderung einer weiteren Umwandlung von Dauergrünland mit erteilten Genehmigungen zu verfahren ist (BRat Drs 251/15, S. 15). Im hiesigen Fall geht es der Klägerin aber um die Klärung der Frage, bis zu welchem Zeitpunkt ihre Flächen gerade ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen, es sich also um ein nicht genehmigungsbedürftiges Vorhaben handelt, weil die Flächen gerade nicht als Dauergrünlandflächen zu bewerten sind. Wie im Falle der Klägerin zur Verhinderung weiterer Umwandlung von Dauergrünland zu verfahren ist, wenn Flächen ohne Genehmigung umgebrochen werden dürfen, ergibt sich direkt aus § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG in Verbindung mit § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV: Sie dürfen nach Ablauf der fünf Jahre nur noch mit Genehmigung umgebrochen werden. Nur wenn eine solche Genehmigung vorliegt, kommt § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV zur Anwendung und bestimmt die Geltungsdauer dieser.

95

Es ist festzustellen, dass die Fläche vormals DENILI N., Schlag O., mit der Bezeichnung „P.“ und einer Größe von 12,0419 ha zu einer Größe von 5,9 ha wie auf Blatt 176 der Verwaltungsvorgänge eingezeichnet im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war und in dieser Größe bis einschließlich zum 15. Mai 2022 ohne Genehmigung gepflügt werden darf.

96

Der Schlag O. war zu einer Größe von 5,9 ha seit Inkrafttreten des § 2a DirektZahlDurchfG am 30. März 2018 nicht mehr als Dauergrünland im Sinne dieser Vorschrift zu bewerten. Denn in dieser Größe wurde die Fläche von der Klägerin im Jahr 2017 gepflügt.

97

Die Klägerin hat den Nachweis des Pflügens nach Maßgabe des § 10a InVeKoSV geführt. Sie hat schriftlich die Anlage 8 zum Sammelantrag für die Bewilligung von Direktzahlungen im Antragsjahr 2018 ausgefüllt und in dieser den Schlag O. seiner Lage und Größe nach benannt. Sie hat außerdem bereits in der Anlage 8 angegeben, lediglich einen Teil der Fläche, nämlich 5,9 ha der insgesamt ca. 12 ha großen Fläche, im September 2017 gepflügt zu haben. Dass die Klägerin die Lage der Teilfläche dabei nicht benannt hat, ist unschädlich. Denn die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass sie es nach ihrer Verwaltungspraxis in diesen Fällen für ausreichend hält, wenn die Antragsteller lediglich die Größe angeben, zu der die Fläche gepflügt worden sein soll.

98

Die Klägerin hat zu der Anlage 8 eine Erklärung ihres Gesellschafters Herrn F. AX. vorgelegt, die am 11. Juni 2018 bei der Beklagten eingegangen ist und auf welcher dieser vermerkte, dass 5,9 ha der Fläche des Schlages O. gepflügt worden seien. Zudem hat sie weitere Nachweise vorgelegt, nämlich insbesondere Kopien von einer Rechnung über den Kauf von Saatgut und über die Anmietung einer Fräse und schriftliche Erklärungen von Zeugen. Diese Beweismittel sind grundsätzlich geeignet um den Nachweis des Umpflügens zu führen und sind auch nicht verspätetet vorgelegt worden (s.o.)

99

Zur Überzeugung des Gerichts hat die Klägerin den Schlag O. zu einer Größe von 5,9 ha wie auf Blatt 176 der Verwaltungsvorgänge eingezeichnet im September 2017 gepflügt.

100

Zwar trifft es zu, dass die von der Klägerin vorgelegten Rechnungen vom 21. September 2017 und 9. September 2017 zum Ausführungsdatum 5. September 2017 nicht „schlagbezogen“ sind und diese allein den Nachweis nicht erbringen können. Sie liefern jedoch ein erstes Indiz dafür, dass die Klägerin im September 2017 Saatgut bestellte, das jedenfalls für eine Neuansaat einer 5,9 ha großen Fläche ausreichte.

101

Insbesondere durch die schriftliche Zeugenaussage des Mitarbeiters AN. kann der Nachweis jedoch geführt werden. Nach den allgemeinen Beweisregeln muss ein Zeuge im Einzelfall glaubwürdig und seine Aussage glaubhaft sein. Das ist hier bei der schriftlichen Zeugenaussage des Herrn AN., der bestätigt, dass er als Mitarbeiter der Klägerin „die Fläche in AP. (umseitige Skizze)“ nach dem Pflügen gegrubbert und gewalzt habe, der Fall. Die schriftliche Äußerung des Zeugen befindet sich auf der Rückseite eines Luftbildes, auf welchem eine Teilfläche des Schlages O. markiert ist.

102

Auf die schriftliche Erklärung des Herrn H. G. kommt es demnach nicht an. Dass dieser auf die Fläche als „umseitige[s] Flurstück“ bezeichnet, führt zu keiner anderen Bewertung der Nachweisführung. Denn auf dem gemeinten Luftbild ist die Fläche, die gepflügt worden ist, so genau eingezeichnet, dass weitere Unklarheiten nicht bestehen.

103

Die Zeugenaussage des Mitarbeiters und die Rechnungen über das Saatgut und die Anmietung einer Fräse bestätigen in der Gesamtbetrachtung die Angabe der Klägerin, dass der Schlag O. zu einer Größe von 5,9 ha im September 2017, auch wenn ein konkretes Datum nicht benannt worden ist, umgepflügt worden ist.

104

Nach § 2a DirektZahlDurchfV ist der Schlag O. zu dieser Größe nicht (mehr) als Dauergrünland zu bewerten und darf bis einschließlich dem 15. Mai 2022 ohne Genehmigung gepflügt werden. Die Frist von fünf Jahren beginnt mit dem letzten Pflügen. Ob die Fläche zum Zeitpunkt des Pflügens oder – wie die Beklagte meint – vor dem 16. Mai 2013 bereits Dauergrünland war, ist unerheblich.

105

Ist – wie hier – das konkrete Datum des Pflügens nicht bekannt, führt dies nicht dazu, dass der Nachweis des Pflügens im Sinne des § 10a der InVeKoSV nicht erbracht worden ist. Denn insoweit kann der Kläger nicht schlechter behandelt werden, als derjenige, der nach § 10a Absatz 2 Satz 2 der InVeKoSV lediglich die Sammelanträge anzugeben hat, aus denen sich das Umpflügen durch Angaben zu den Nutzungscodes für die betroffene Fläche aus den Sammelanträgen für frühere Jahre ergibt. In diesem Fall kann mangels weiterer Angaben ebenfalls nur auf das Datum abgestellt werden, an dem der Sammelantrag, aus dem sich der Nutzungscodewechsel ergibt, gestellt worden war. Das Abstellen auf den Sammelantrag entspricht im Übrigen der Verwaltungspraxis der Beklagten im Rahmen der Erteilung von Umbruchgenehmigungen. Der Rechtsvorgänger der Klägerin musste seinen Sammelantrag im Jahr 2017 bis zum 15. Mai 2017 stellen. Dementsprechend kann die Klägerin bis zum 15. Mai 2022 den Schlag O. zu der Größe von 5,9 ha, wie auf Blatt 176 der Verwaltungsvorgänge eingezeichnet, pflügen, ohne dass dies einer Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG bedarf. Es ist nicht in analoger Anwendung von § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV auf das Datum abzustellen, zu dem der auf das Pflügen folgende Sammelantrag zu stellen gewesen ist. Eine planwidrige Regelungslücke liegt nicht vor (s.o.). Anders als im Fall des § 21a Satz 1 Nummer 4 DirektZahlDurchfV war eine Genehmigung nach § 16 Absatz 3 DirektZahlDurchfG für das Pflügen im Jahr 2017 nicht erforderlich und ist auch nicht erteilt worden. Entsprechend kann nicht festgestellt werden, dass die Fläche bis zum 15. Mai 2023 ohne Genehmigung gepflügt werden darf und die Klage ist insofern abzuweisen.

106

Der Feststellung steht auch nicht die bestandskräftige Umbruchgenehmigung der Beklagten vom 19. August 2020 entgegen. In dieser wurde die Genehmigung zur teilweisen, nämlich zu einer Größe von 3,7 ha, Umwandlung durch Pflügen des Schlages O. unter der „Auflage“ erteilt, dass unverzüglich die Neuanlage von Dauergrünland auf derselben Fläche zu erfolgen hat. Diese Fläche ist nach dem Bescheid fünf Jahre ab dem Tag des Pflügens als Dauergrünland zu nutzen und darf in dieser Zeit nicht umgewandelt oder als Ackerland genutzt werden. Allerdings haben die Klägerin und die Beklagte übereinstimmend erklärt, dass es sich bei den mit Bescheid vom 19. August 2020 genehmigten 3,7 ha des Schlages O. nicht um die in Streit stehenden 5,7 ha der insgesamt 12 ha großen Fläche des Schlages O. handelt.

107

Hinsichtlich der übrigen Schläge S., Y., AC. und V. ist der Hilfsantrag unbegründet.

108

Es kann nicht festgestellt werden, die Fläche vormals DENILI AS., Schlag V., mit der Bezeichnung „W.“ und einer Größe von 5,4481 ha im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten war und bis zur Rechtskraft dieser Entscheidung ohne Genehmigung gepflügt werden darf.

109

Denn zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts ist die Fläche Dauergrünland und darf nur mit Genehmigung nach § 16 Absatz 3 Satz 1 DirektZahlDurchfG umgebrochen werden. Gemäß § 2a Absatz 1 DirektZahlDurchfV gelten als Dauergrünland nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013 Flächen, die mindestens fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden sind, sofern die Flächen durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind.

110

Diese Voraussetzungen erfüllt die in Streit stehende Fläche zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Unabhängig davon, ob die Klägerin den Nachweis darüber führen kann, dass sie den Schlag V. im Jahr 2013 gepflügt hat, ist dieser jedenfalls am 3. Februar 2021 länger als fünf Jahre lang nicht umgepflügt worden, zum Anbau von Gras genutzt worden und ist seit über fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes. Der Zeitpunkt, ab dem die fünf Jahre für die „Pflugregelung“ laufen, kann nach der Regelungssystematik nicht erst der 1. Januar 2018, das Datum des Inkrafttretens der Änderung des Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013, oder 30. März 2018, das Datum des Inkrafttretens des § 10a InVeKoSV, sein. Denn der Nachweis nach § 10a InVeKoSV ist nur dann sinnvoll, wenn er die fünf Jahre der „Pflugregelung“ betreffen kann. Diese fünf Jahre müssen also in dem Zeitraum begonnen haben, für den der Nachweis geführt werden kann. Das ist hier das Jahr 2013.

111

Der Ablauf der in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe h VO (EU) 1307/2013 bzw. § 2a DirektZahlDurchfV festgelegten Fünfjahresfrist kann vorliegend auch schon deshalb nicht durch die Klageerhebung der Klägerin am 1. Juli 2019 „gehemmt“ worden sein, weil die Fünfjahresfrist auch zu diesem Zeitpunkt bereits abgelaufen war.

112

Überdies ist der Nachweis nicht geführt worden. Es steht nicht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass die Klägerin den Schlag V. im Jahr 2013 gepflügt hat. Allein der Hinweis „selbst gepflügt“ des Gesellschafters der Klägerin in der am 11. Juni 2018 eingegangenen Erklärung und die vorgelegten Rechnungen über den Kauf von Saatgut und die Anmietung einer Fräse reichen nicht aus. In dem Hinweis des Gesellschafters der Klägerin ist noch keine schriftliche Äußerung eines Beteiligten im Sinne von § 26 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 VwVfG zu sehen, sondern ein bloßes Vorbringen eines Beteiligten, an welches die Behörde ausweislich § 24 Absatz 1 Satz 2, 2. Halbsatz VwVfG nicht gebunden ist. Selbst wenn man die Erklärung als schriftliche Äußerung im Sinn des § 26 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 VwVfG ansähe, wäre es nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die Äußerung eines Gesellschafters der Klägerin als unmittelbar interessierter Partei nicht als ausreichend aussagekräftig angesehen hat. Allein durch die Vorlage der Rechnungen vermag der Nachweis nicht geführt zu werden. Denn hinsichtlich dieser hat die Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass sie nicht „schlagbezogen“ sind.

113

Es kann nicht festgestellt werden, die Flächen vormals DENILI AQ., Schlag Y., mit der Bezeichnung „AR.“, zur Größe von 3,3620 ha, vormals DENILI AQ., Schlag AC., mit der Bezeichnung „AE.“, zur Größe von 1,9281 ha und vormals DENILI AS., Schlag S., mit der Bezeichnung „U.“ zur Größe von 3,8119 ha im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten waren und deswegen bis zum 15. Mai 2025 bzw. 2026 ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen.

114

Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts gelten die Flächen als Dauergrünland und dürfen deswegen nicht bis zum 15. Mai 2025 bzw. 2026 ohne Genehmigung gepflügt werden. Das ergibt sich, ohne dass das Gericht die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidungen zu beurteilen hat, aus den bestandskräftigen Umbruchgenehmigungen der Beklagten vom 25. September 2019 und 19. August 2020 in Bezug auf diese Flächen.

115

Hinsichtlich des Schlages S. ist die Genehmigung vom 25. September 2019 maßgeblich. Diese wurde mit der „Auflage“ erteilt, dass die Fläche fünf Jahre ab dem Tag der Genehmigung als Dauergrünland zu nutzen ist. In dieser Zeit darf die Fläche nicht in Ackerland umgewandelt oder als Ackerland genutzt werden. Die Fläche gilt als Dauergrünland. Hieraus folgt, dass der Schlag S. bis zum 25. September 2024 nicht umgebrochen werden darf.

116

Hinsichtlich der Schläge Y. und AC. ist die Genehmigung der Beklagten vom 19. August 2020 maßgeblich. Diese wurde mit der „Auflage“ erteilt, dass die Flächen fünf Jahre ab dem Tag des Pflügens als (Dauer-)Grünland zu nutzen sind. In dieser Zeit dürfen die Flächen nicht in Ackerland umgewandelt oder als Ackerland genutzt werden. Die Flächen gelten als Dauergrünland. Die Klägerin hat angegeben, die Flächen am 12. September 2020 gepflügt und umgebrochen zu haben. Daher dürfen sie bis zum 12. September 2025 nicht umgebrochen werden.

117

Ob der Schlag S. nach dem 25. September 2024 bis zum 15. Mai 2025 sowie die Schläge Y. und AC. nach dem 12. September 2025 bis zum 15. Mai 2026 ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen, ist nicht zu entscheiden, weil der Antrag der Klägerin nicht so zu verstehen ist, dass er auch diese Feststellung hinsichtlich der drei Schläge umfasst. Vielmehr geht es ihr um die Feststellung, dass die Schläge im gesamten Zeitraum bis zum 15. Mai 2025 bzw. 2026 ohne Genehmigung gepflügt werden dürfen, weil die Flächen im Antragsjahr 2018 nicht als Dauergrünland zu bewerten waren.

118

Auch eine teilweise Feststellung derart, dass lediglich festgestellt würde, dass die Flächen im Antragsjahr 2018 kein Dauergrünland gewesen sind, ist hier nicht zulässig. Zwar kann grundsätzlich auch ein vergangenes Rechtsverhältnis festgestellt werden, wenn ein Kläger oder eine Klägerin nachweist, dass er oder sie an dieser Feststellung auch zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt noch ein berechtigtes Interesse hat. Die Feststellung eines solchen Rechtsverhältnisses hat die Klägerin hier aber nicht beantragt. Sie hat ausdrücklich nur die Feststellung des o.g. Rechtsverhältnisses beantragt.

119

Das Gericht kann die Genehmigungen vom 25. September 2019 und 19. August 2020 bzw. deren „Auflagen“ auch nicht gemäß § 1 NVwVfG in Verbindung mit § 47 Absatz 1 VwVfG dahingehend umdeuten, dass die darin verfügte Fünfjahresfrist erst mit der Rechtskraft dieses Urteils beginnt. Nach § 47 Absatz 1 VwVfG setzt die Umdeutung voraus, dass der ersetzende Verwaltungsakt auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. Dies gilt gemäß § 47 Absatz 2 Satz 1 VwVfG nicht, wenn der Verwaltungsakt, in den der fehlerhafte Verwaltungsakt umzudeuten wäre, der erkennbaren Absicht der erlassenden Behörde widerspräche oder seine Rechtsfolgen für den Betroffenen ungünstiger wären als die des fehlerhaften Verwaltungsaktes. Unabhängig davon, ob die begehrte Umdeutung bestandskräftiger Bescheide von dem Gericht überhaupt vorgenommen werden könnte, steht der Umdeutung hier jedenfalls § 47 Absatz 2 VwVfG entgegen. Denn es widerspräche der erkennbaren Absicht der Beklagten, den Beginn der Fünfjahresfrist von dem Ergebnis des vorliegenden Klageverfahrens abhängig zu machen. Die Beklagte hat in ihren Bescheiden ausdrücklich verfügt, dass die Fünfjahresfrist „ab dem Tag der Genehmigung“ (Bescheid vom 25. September 2019) bzw. „ab dem Tag des Pflügens“ (Bescheid vom 19. August 2020) als (Dauer-)Grünland zu nutzen sind. Dafür, dass diese Fristen unter dem Vorbehalt des Ergebnisses dieses Klageverfahrens stehen sollen, sind keine Anhaltspunkte ersichtlich.

120

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Absatz 1 VwGO. Gemäß § 155 Absatz 1 Satz 1 VwGO sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen, wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt. So liegt es hier. Die Klägerin unterliegt mit ihrer Verpflichtungsklage (damit zu 1/2) und unterliegt mit vier ihrer sechs Feststellungsanträge. So ergibt sich, dass sie die Kosten zu 5/6 zu tragen hat (1/2 + 4/6 = 10/12 = 5/6). Im Übrigen, nämlich zu 1/6, trägt die Beklagte die Kosten.

121

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nummer 11 ZPO und § 711 ZPO.

122

Die Zulassung der Berufung erfolgt gemäß § 124 Absatz 2 Nummer 3 VwGO in Verbindung mit § 124a Absatz 1 Satz 1 VwGO. Die Sache hat grundsätzliche Bedeutung, weil sie in der Rechtsprechung bislang noch nicht geklärte fallübergreifende, verallgemeinerungsfähige Rechts- oder Tatsachenfragen aufwirft.

 


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