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Rechtsprechung der niedersächsischen Justiz

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OVG Lüneburg 8. Senat, Urteil vom 25.01.2021, 8 KN 49/19, ECLI:DE:OVGNI:2021:0125.8KN49.19.00

§ 15a ZÄABHSich ND, § 15c ZÄABHSich ND, Art 3 Abs 1 GG, § 12 Abs 1 S 1 HKG ND, § 12 Abs 2 S 1 HKG ND, § 12 Abs 3 S 3 HKG ND, § 12 Abs 4 Nr 3 HKG ND, § 25 Nr 1i HKG ND, § 26 Abs 1 S 1 HKG ND, § 26 Abs 1 S 2 HKG ND, § 47 VwGO, § 47 Abs 2 S 1 VwGO, § 82 Abs 2 VwGO, § 91 Abs 1 VwGO, § 49 Abs 2 S 1 Nr 4 VwVfG

Tenor

§ 15a der Satzung für die Alters-, Berufsunfähigkeits- und Hinterbliebenensicherung der Antragsgegnerin in der am 18. April 2018 beschlossenen Fassung (Niedersächsisches Zahnärzteblatt Juni 2018, S. 46), geändert durch Nummer 5 des Beschlusses der Kammerversammlung vom 1./2. November 2019 zur Änderung der Satzung für die Alters-, Berufsunfähigkeits- und Hinterbliebenensicherung des Altersversorgungswerkes der Zahnärztekammer Niedersachsen vom 18. April 2018, wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Antragsteller macht die Unwirksamkeit des § 15a der Satzung für die Alters-, Berufsunfähigkeits- und Hinterbliebenensicherung der Antragsgegnerin in der Fassung vom Juni 2018 (ABH 2018, Niedersächsisches Zahnärzteblatt Juni 2018, S. 46), geändert durch Satzung vom November 2019, geltend, welcher die Höhe der Rentenanwartschaft für bis 2006 geleistete Beiträge regelt.

2

Die 1963 erlassene Alterssicherungsordnung (ASO 1963) sah einen nach Alter, Geschlecht und Familienstand gestaffelten Monatsbeitrag vor. Unterschieden wurde zwischen ledigen Männern, verheirateten Männern und Frauen. Die Höhe der Altersrente war von Geschlecht und Familienstand unabhängig und nach Eintritts- und Pensionierungsalter gestaffelt. Bei einem „Pensionierungsalter“ von 65 Jahren ergab sich eine monatliche Altersrentenanwartschaft in Höhe von 300 DM. Mit der ASO 1972 wurde eine sog. Pflichtaufstockung eingeführt. Die Höhe der Beiträge zur Grundversorgung richtete sich nach Alter, Geschlecht und Familienstand, die Höhe der Beiträge zur Pflichtaufstockung nach Geschlecht und Familienstand. Bei der Höhe der Grundversorgung wurde ab dem 1. Juli 1972 zwischen Männern und Frauen unterschieden. Die Altersrentenstaffel für die Pflichtaufstockung sah unterschiedliche Rentenhöhen für Ledige und Verheiratete vor. 1977 wurde die Trennung zwischen der Grundversorgung und der Pflichtaufstockung aufgehoben. Für Neumitglieder wurde ein einheitlicher Beitrag eingeführt. Die Rentenhöhe war nach Familienstand und Geschlecht gestaffelt. Unterschieden wurde zwischen ledigen Männern, ledigen Frauen und Verheirateten. Für bis zum 1. April 1977 begründete Mitgliedschaften verblieb es bei dem bisherigen (Gesamt-)Beitrag zuzüglich einer nach Geschlecht und Familienstand gestaffelten Erhöhung. Es wurde eine Unterteilung der Altersbezüge in die als „Altersrente“ bezeichnete sog. Grundleistung und die Rentenanpassung eingeführt. Die vom 1. Januar 1995 an geltende ASO (ASO 1995) sah für vor dem 1. April 1980 begründete Mitgliedschaften die Zahlung von Beiträgen nach den bis dahin gültigen Rechtsvorschriften und für später begründete Mitgliedschaften die Zahlung von Beiträgen in Höhe des Beitrags zur gesetzlichen Rentenversicherung bei Überschreitung der Beitragsbemessungsgrenze vor. Eine Eheschließung führte bei den nach dem 1. April 1980 begründeten Mitgliedschaften zur Ermäßigung der Altersrente und bei den davor begründeten Mitgliedschaften zu einer Beitragserhöhung. Die Höhe der Altersrente war abhängig vom Familienstand und Geschlecht des Mitgliedes, vom Alter bei Entstehen der Beitragsverpflichtung sowie vom Pensionierungsalter. Die Altersrentenstaffel unterschied ledige Männer, ledige Frauen und Verheiratete. In der Satzung war u.a. eine Reduzierung der Höhe „nach den Rechnungsgrundlagen des Werkes“ vorgesehen, die für Mitglieder galt, für die sich das Pensionierungsalter aufgrund einer diesbezüglichen, insbesondere auf ein Alter von 44 Jahren abstellenden Regelung ab dem 1. April 1985 geändert hatte.

3

Ab Jahresbeginn 2000 beschloss die Kammerversammlung für Mitglieder der Geburtsjahrgänge 1941 und später eine gestaffelte Heraufsetzung des Renteneintrittsalters von vormals 60 auf bis zu 65 Jahre. Zugleich wurde durch Beschluss der Kammerversammlung die bisherige Anlage 1 zur ASO, in der die Altersrentenstaffel enthalten war, für „nicht mehr maßgebend“ erklärt. An ihre Stelle sollten „aufgrund differenzierter versicherungsmathematischer Berechnungen nunmehr Werte treten, die nicht mehr als Tabellen, sondern vielmehr nur durch individuelle Einzelberechnung offen gelegt werden“ konnten. Nach Angaben der Antragsgegnerin wurde dabei zwischen ledigen Männern, verheirateten Männern, ledigen Frauen und verheirateten Frauen unterschieden. Der Senat sah die Änderung der §§ 12 und 13, die u.a. die Heraufsetzung des Renteneintrittsalters vorsahen, wegen fehlender Veröffentlichung des Inkrafttretenszeitpunkts als unwirksam an (Senatsurt. v. 29.9.2004 - 8 KN 4142/01 -, juris).

4

Nach der ASO 2005 war die Höhe der Altersrente vom Familienstand und Geschlecht des Mitglieds, vom Alter bei Entstehen der Beitragsverpflichtung sowie vom Pensionierungsalter abhängig und ergab sich aus den Berechnungsgrundlagen des Werkes. Für die bis zum 31. Dezember 2004 gezahlten Beiträge wurde eine beitragsfreie Altersrente nach den bisherigen Berechnungsgrundlagen des Werkes berechnet. Für Beiträge ab dem 1. Januar 2005 sollte eine Berechnung der Altersrente nach den neuen Berechnungsgrundlagen des Werkes erfolgen.

5

Den Mitgliedern wurde unter dem 29. Juni 2005 ein so bezeichneter Bescheid übersandt, der u.a. Mitteilungen zur zu erwartenden Altersrente und des aus bis 2004 geleisteten Beiträgen abgeleiteten Anteils an dieser Rente enthielt.

6

In den Gründen seines Urteils vom 20. Juli 2006 (- 8 LC 11/05 -, GewArch. 2007, 33) führte der Senat aus, es fehle zumindest seit 2003 an einer wirksamen satzungsrechtlichen Regelung der Höhe der Altersrente. Er ließ offen, ob bereits die fehlende Veröffentlichung der Berechnungsgrundlagen zu diesem Ergebnis führe. Jedenfalls verlange die Satzungsermächtigung, dass ein bewährtes Versicherungssystem zu wählen sei, das nach den bisherigen Erfahrungen die Versorgung der Berechtigten sicherstelle, wozu auch die Anpassung bzw. Dynamisierung der Rente gehören könne. Daran fehle es.

7

Im Wege der Ersatzvornahme erließ das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit mit Wirkung vom 1. Januar 2007 die ABH. Für „aktive Altmitglieder“ des Altersversorgungswerks, d.h. für solche, deren Mitgliedschaft bereits vor dem 1. Januar 2007 begründet worden war, die aber noch keine Rente bezogen, sah die Satzung zur Bewältigung der Übergangsproblematik eine aus mehreren Teilschritten bestehende Berechnung ihrer zukünftigen Rente, d.h. ihrer gegenwärtigen Anwartschaft vor. Im Kern wurde dabei zwischen dem - als „beitragsfreie Altersrente“ bezeichneten - Teil der Rentenanwartschaft, der sich aus den bis zum Jahresende 2006 gezahlten Beiträgen ergab, und dem Anwartschaftsteil aus den danach entrichteten Beiträgen unterschieden. Für den letztgenannten Teil galt nach § 15 Abs. 1 ABH in der seinerzeitigen Fassung die allgemeine, sich aus den als Anhang zur ABH veröffentlichten Tabellen ergebende (neue) Berechnung. Für die Berechnung des Anwartschaftsteils aus den Altbeiträgen (Altanwartschaft) bestimmte § 15 Abs. 2 ABH, dass diese nach den Rechnungsgrundlagen des Altersversorgungswerkes, die bis zum 31. Dezember 2006 galten, erfolgen und die Rente vom bisherigen individuell festgelegten Renteneintrittsalter auf das Renteneintrittsalter 65 umgerechnet werden sollte. Bei Mitgliedern, die am 31. Dezember 2006 im Altersversorgungswerk ohne Witwen- bzw. Witwerrentenanspruch geführt wurden, sollte zusätzlich die Umrechnung auf ein verheiratetes Mitglied erfolgen.

8

Gegenüber den Altmitgliedern wurden am 14. Dezember 2007 Bescheide erlassen, in denen die Berechnung der „Altanwartschaften“ dargelegt wurde. Diese Bescheide sah der Senat in Beschlüssen vom 21. und 23. Oktober 2009 (- 8 LC 2/09, 8 LC 12/09 und 8 LC 13/09 -, juris) als rechtswidrig an, weil es an der erforderlichen Rechtsgrundlage fehle. Indem auf die Rechnungsgrundlagen Bezug genommen werde, die bis zum 31. Dezember 2006 galten, werde auf die tatsächlich in diesem Zeitraum angewandten Rechnungsgrundlagen abgestellt, die nicht im Mitteilungsblatt der Antragsgegnerin veröffentlicht worden seien.

9

Mit Wirkung zum 1. Januar 2010 wurde die Satzung auf Beschluss der Kammerversammlung vom 30./31. Oktober 2009 geändert, wobei insbesondere Anlage 1 ergänzt wurde.

10

Die Satzung wurde 2011 rückwirkend zum 1. Januar 2007 um einen Tabellenanhang ergänzt, in dem die Berechnung des als „beitragsfreie Altersrente“ bezeichneten Teils der Rentenanwartschaft, der sich aus den bis zum Ablauf des Jahres 2006 gezahlten Beiträgen ergibt, geregelt wurde und auf den in einem so bezeichneten § 15 Abs. 2 Satz 3 ABH verwiesen wurde. Der Senat befand in seinem Urteil vom 12. Juni 2014 (- 8 LC 130/12 -, NdsVBl. 2015, 16), dass dadurch die zuvor nicht wirksam erlassene Regelung des § 15 Abs. 2 Satz 1 und 2 ABH nicht in Kraft gesetzt worden sei. Satz 2, der bei ledigen Mitgliedern die Umrechnung auf ein verheiratetes Mitglied bezweckte, verletze zudem Art. 14 Abs. 1 GG.

11

2014 erfolgte eine weitere, auf den 1. Januar 2007 rückwirkende Änderung u.a. des § 15 Abs. 2 ABH. Danach sollte für die bis zum 31. Dezember 2006 gezahlten Beiträge eine „beitragsfreie Altersrente“ nach den in Satz 3 genannten Rechnungsgrundlagen des Altersversorgungswerkes, die bis zum 31. Dezember 2006 gegolten hätten, berechnet und vom bisherigen individuell festgelegten Renteneintrittsalter auf das Renteneintrittsalter 65 umgerechnet werden. Bei Mitgliedern, die am 31. Dezember 2006 im Altersversorgungswerk ohne Witwen- und Witwerrentenanspruch geführt wurden, sollte zusätzlich die Umrechnung auf ein verheiratetes Mitglied erfolgen. Die Berechnung sollte sich aus den Anlagen 6 bis 10 ergeben. Diese Anlagen waren nicht Bestandteil der Veröffentlichung der Satzung. Der Senat entschied durch Beschluss vom 4. Juli 2016 (- 8 LC 89/14 -), dass § 15 Abs. 2 ABH nicht wirksam erlassen worden sei. Die Kammerversammlung habe über die Rechnungsgrundlagen keinen Beschluss gefasst. Jedenfalls sei keine Veröffentlichung eines die Rechnungsgrundlagen einbeziehenden Satzungstextes erfolgt. § 15 Abs. 2 Satz 2 ABH verletze zudem zwar nicht Art. 14 Abs. 1 GG, wohl aber Art. 3 Abs. 1 GG. Die „fiktive Verheiratung“ senke das höhere Anwartschaftsniveau lediger Mitglieder auf das niedrigere Anwartschaftsniveau verheirateter Mitglieder. Diese Ungleichbehandlung sei nicht gerechtfertigt, und zwar auch dann nicht, wenn sie die Sicherung der Funktionsfähigkeit und Finanzierung des Versorgungssystems bezwecke.

12

In der Ausgabe Juni 2018 des Niedersächsischen Zahnärzteblattes, das ausweislich seines Impressums jeweils zum 15. eines jeden Monats erscheint, wurde aufgrund Beschlusses der Kammerversammlung vom 18. April 2018 eine Neufassung der ABH verkündet (ABH 2018). Zur Höhe der Altersrente ist darin u.a. geregelt:

13

§ 15 Höhe der Altersrente

14

(1) Die Anwartschaft auf Altersrente ergibt sich aus der Addition der durch Beitragszahlungen erworbenen oder zugerechneten Anwartschaften gem. § 15a bis c unter Berücksichtigung von Ab- oder Zuschlägen gemäß den Absätzen 2 bis 5.

15

(2) Die vorgezogene Altersrente ergibt sich aus der im gewünschten Alter aus Beitragszahlungen erworbenen Anwartschaft auf Altersrente, vermindert um einen Abschlag von 0,5 % für jeden vollen Monat des Altersrentenbezuges vor Erreichen des Renteneintrittsalters gemäß § 14 Abs. 2.

16

(3) Die aufgeschobene Altersrente ergibt sich aus der Altersrente im Renteneintrittsalter, erhöht um einen Zuschlag von 0,3 % für jeden vollen Monat des späteren Altersrentenbezuges nach Erreichen des Renteneintrittsalters gemäß § 14 Abs. 2. Während dieser Zeit gezahlte Beiträge erhöhen die Anwartschaft auf Altersrente nach § 15c.

17

(4) Das Alter für die Bestimmung der Ab- und Zuschläge gemäß Abs. 2 und 3 ergibt sich aus der Anzahl der vollendeten Lebensjahre zuzüglich der Anzahl der vollen Monate des begonnenen Lebensjahres.

18

(5) Bei Mitgliedern, für die bei Beginn der Alters- oder Berufsunfähigkeitsrente keine Witwen- oder Witwerrentenanwartschaft gemäß § 18 besteht, erhöht sich die nach § 15 Abs. 1 bis 3 sowie § 17 bestimmte Alters- oder Berufsunfähigkeitsrente für Anwartschaften aus Beiträgen bis 31.12.2006 um 18,75 % und für Anwartschaften aus Beiträgen ab 01.01.2007 um 10 %.

19

(6) Tritt ein Leistungsfall aus den §§ 17, 18 oder 19 vor Renteneintritt des Mitglieds ein, leitet sich die Höhe der Leistung von der Anwartschaft auf Altersrente ab. Sofern der Leistungsfall vor Vollendung des 65. Lebensjahres des Mitglieds eintritt, erhöht sich die erworbene Anwartschaft um zugerechnete Anwartschaften. Für die Ermittlung der zugerechneten Anwartschaften werden vom Monat nach der Antragstellung bzw. dem Tode des Mitglieds bis zu dem Monat, in dem das 65. Lebensjahr vollendet wird, Beiträge in Höhe des Durchschnitts der letzten 60 Monate bis zu dem Monat der Antragstellung bzw. des Todes des Mitglieds angesetzt. Bei einer Mitgliedschaftsdauer unter 60 Monaten wird der Durchschnitt der Beiträge über die tatsächlichen Mitgliedschaftsmonate für die zugerechneten Anwartschaften herangezogen. Im Übrigen gilt § 22 Abs. 2.

20

(7) Ist ein früheres Mitglied bei Eintritt des Versorgungsfalls beitragspflichtiges Mitglied bei anderen auf Gesetz beruhenden Versorgungsträgern im Geltungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 883/2004, wird die Zurechnung anteilig entsprechend der Mitgliedszeit beim Altersversorgungswerk zur gesamten Versicherungszeit bei allen auf Gesetz beruhenden Versorgungsträgern entsprechend Artikel 52 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 gewährt, wenn auch die anderen beteiligten Versorgungsträger ihre Versorgungsleistungen nach dieser Regelung berechnen. Besitzt ein Mitglied im Falle des Absatzes 1 Satz 1 auch bei anderen auf Gesetz beruhenden Versorgungsträgern im Geltungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 Anrechte für den Fall der Berufsunfähigkeit oder des Todes, wird die Zurechnung nur anteilig gewährt; Satz 1 gilt entsprechend.

21

§ 15a Anwartschaft für Beiträge bis zum 31.12.2006

22

(1) Die Höhe der Anwartschaft für Beiträge bis zum 31.12.2006 ist abhängig von Alter und Geburtsjahrgang bei Entstehen der Beitragsverpflichtung.

23

(2) Für bis zum 31.12.2006 gezahlte Beiträge ergibt sich, soweit sie nicht durch Bescheid gesondert festgestellt sind, die Anwartschaft auf Altersrente (A) aus den für das Kalenderjahr gezahlten Beiträgen, als Produkt aus der Summe der gezahlten Beiträge (B) und dem Rentenfaktor (R), geteilt durch 12.000 und auf zwei Nachkommastellen kaufmännisch gerundet.

24

A = B x R

  1.000

25

(3) Die Höhe des Rentenfaktors hängt vom Alter (Kalenderjahr – Geburtsjahr) ab, in dem die Beitragsverpflichtung entstand, und ergibt sich aus der folgenden Tabelle:

26

Alter 

Rentenfaktor

Alter 

Rentenfaktor

bis 20

268,27

46    

99,09 

21    

258,20

47    

95,42 

22    

248,58

48    

91,93 

23    

239,29

49    

88,59 

24    

230,36

50    

85,40 

25    

221,74

51    

82,34 

26    

213,47

52    

79,41 

27    

205,47

53    

76,58 

28    

197,68

54    

73,87 

29    

190,17

55    

71,28 

30    

182,97

56    

68,78 

31    

176,05

57    

66,41 

32    

169,44

58    

64,16 

33    

163,11

59    

62,05 

34    

156,96

60    

60,05 

35    

151,04

61    

58,25 

36    

145,29

62    

56,54 

37    

139,74

63    

54,97 

38    

134,41

64    

53,52 

39    

129,29

65    

54,47 

40    

124,39

66    

55,61 

41    

119,72

67    

56,84 

42    

115,24

68    

58,17 

43    

110,96

69    

59,61 

44    

106,84

70    

61,16 

45    

102,87

                

27

(4) Die Summe der in jedem Kalenderjahr, vom Beginn der Mitgliedschaft bis zum Erreichen des Renteneintrittsalters, längstens bis zum 31.12.2006, erworbenen Anwartschaften ergibt den Monatsbetrag der Anwartschaft.

28

Der Antragsteller, der vor 2006 Mitglied des Altersversorgungswerks der Antragsgegnerin geworden ist, hat am 16. Mai 2019 die Normenkontrolle beantragt.

29

Die Antragsgegnerin hat einen „Beschluss der Kammerversammlung vom 01./02.11.2019 zur Änderung der Satzung für die Alters-, Berufsunfähigkeits- und Hinterbliebenensicherung des Altersversorgungswerkes der Zahnärztekammer Niedersachsen vom 18.04.2018“ unter der Internetadresse https://zkn.de/fileadmin/user_upload/avw/pdf/Veroeffentlichung_Satzungsaenderung_2019.pdf veröffentlicht (im Folgenden: Änderungssatzung). Am Ende des pdf-Dokuments findet sich die Angabe „A-Stadt, den 22. November 2019“. Die Antragsgegnerin trägt vor, an diesem Tag sei die Veröffentlichung auf der Internetseite erfolgt. Nach Nr. 5 des Beschlusses wird in § 15a Abs. 2 Satz 1 ABH das Wort „sind“ durch das Wort „ist“ ersetzt.

30

Der Antragsteller trägt vor, ihm stünden die mit Bescheid vom 14. Dezember 2007 zugesagten Ansprüche zu. Er werde wegen des Abstellens auf die Bestandskraft der Bescheide in unzulässiger Weise ungleich behandelt und genieße Vertrauensschutz. Nur eine geringe Anzahl von Mitgliedern werde in der gleichen Weise wie er belastet, so dass ein unzumutbares Sonderopfer vorliege. Die Bestätigung der Anwartschaft nach alter Rechtslage über längere Zeit hinweg begründe Vertrauensschutz.

31

Als Antragsgegner hat der Antragsteller zunächst das Altersversorgungswerk der Antragsgegnerin bezeichnet. Am 23. Juli 2019 hat er erklärt, Antragsgegnerin solle stattdessen die Zahnärztekammer Niedersachsen sein. Das Altersversorgungswerk hat in den Beteiligtenwechsel eingewilligt. Der Normenkontrollantrag hat ursprünglich die ABH in der am 18. April 2018 beschlossenen Fassung zum Gegenstand gehabt. Durch am 27. Oktober 2020 bei Gericht eingegangenen Schriftsatz hat der Antragsteller erklärt, die am 22. November 2019 in das Internet eingestellte Änderungssatzung zu § 15a ABH werde in das Verfahren einbezogen.

32

Er beantragt nunmehr,

33

§ 15a der Satzung für die Alters-, Berufsunfähigkeits- und Hinterbliebenensicherung der Antragsgegnerin in der am 18. April 2018 beschlossenen Fassung (Niedersächsisches Zahnärzteblatt Juni 2018, S. 46), geändert durch Beschluss der Kammerversammlung vom 1./2. November 2019 zur Änderung der Satzung für die Alters-, Berufsunfähigkeits- und Hinterbliebenensicherung des Altersversorgungswerkes der Zahnärztekammer Niedersachsen vom 18.04.2018, für unwirksam zu erklären.

34

Die Antragsgegnerin beantragt,

35

den Antrag zurückzuweisen.

36

Sie trägt vor, der Antrag sei unzulässig. Für die Wahrung der Antragsfrist könne nicht auf die Rechtshängigkeit des Antrags gegen das Altersversorgungswerk abgestellt werden. Die Rechtsprechung zu den Auswirkungen eines Beteiligtenwechsels bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen lasse sich nicht auf die Normenkontrolle übertragen. Bei ersteren genüge zur Bezeichnung des Beklagten die Angabe der Behörde. Für eine entsprechende Regelung habe der Gesetzgeber bei der Normenkontrolle keinen Anlass gesehen. Der Antragsteller rüge nicht die Unvereinbarkeit der Satzung mit höherrangigem Recht, sondern stelle lediglich die Frage, ob die Neufassung auf ihn Anwendung finden könne.

37

§ 15a ABH 2018 sei wirksam. Die bisherige Regelung in § 15 Abs. 2 ABH sei gleichheitssatzwidrig gewesen. Die Antragsgegnerin habe eine unmittelbare oder mittelbare Anknüpfung der Rentenhöhe an das Geschlecht vermeiden und eine Differenzierung zwischen ledigen und verheirateten Mitgliedern herstellen müssen. Eine Absenkung auf das jeweils niedrigere Niveau hätte das Eigentumsgrundrecht verletzt. Für eine Anhebung auf den jeweils höheren Rentenfaktor hätten keine finanziellen Mittel zur Verfügung gestanden. Die Angleichung sei daher so erfolgt, dass die Rentenansprüche der bis dahin regelmäßig benachteiligten weiblichen Mitglieder gestiegen und die Anwartschaften der bis dahin bevorzugten männlichen Mitglieder abgesenkt worden seien. Grundlage der neuen einheitlichen Rentenfaktoren seien Mitglieder mit Anwartschaft auf Hinterbliebenenrente gewesen. Die gebotene Differenzierung zwischen verheirateten und ledigen Mitgliedern erfolge geschlechtsunabhängig im Zeitpunkt der Renteneinweisung durch die Gewährung eines Ledigenzuschlages. Die Rentenfaktoren der ASO für ledige Männer seien unangemessen hoch gewesen. Der Ledigenzuschlag von 18,75 % bilde den Wert der Hinterbliebenenrente adäquat ab. Die Antragsgegnerin habe im Hinblick auf die Gleichbehandlung von Männern und Frauen vor der Herausforderung gestanden, eine der Gleichberechtigung entsprechende Satzungsregelung mit transparenter und nachvollziehbarer Anwartschaftsberechnung, die vereinheitlicht, angemessen und leistungsgerecht im Hinblick auf die tatsächlichen Beitragszahlungen sowie Verwaltungseffizienz und möglichst kostenneutral sei, zu schaffen. Die Regelungen der ASO über die Beitrags- und Altersrentenanwartschaftshöhe seien bis in das Jahr 2006 verworren, unübersichtlich, wegen der vielen Änderungen, vielen unübersichtlichen Staffelregelungen mit teilweise unbeständigen Verweisungen auf das alte Recht chaotisch und bei der Beitragsverpflichtung und Leistungsgewährung wegen ständiger Änderung des Familienstands der Mitglieder während der Anwartschaftsphase unangemessen und ungerecht sprunghaft gewesen. Im Versorgungswerk seien weder die Berechnungsgrundlagen für die früheren Satzungen noch eine vollständige Dokumentation der Rechenformeln und Tabellenwerke zur Berechnung der Anwartschaften bis 2006 vorhanden. In zahlreichen Sonderfällen seien früher entweder durch den externen Aktuar persönlich oder mit einem von ihm zur Verfügung gestellten Computerprogramm („Blackbox“) Berechnungen durchgeführt worden.

38

Bei der Herstellung der Gleichbehandlung von Männern und Frauen sei der Versuch, die ursprünglichen Rentenfaktoren zu bereinigen und arithmetisch zu nivellieren, nicht in Betracht gekommen, da nicht mehr nachvollziehbar gewesen sei, welche Grundlagen dem Formelwerk der ursprünglichen Rentenfaktoren unterlegt worden seien. Hinzu komme, dass nach der Systematik der bisherigen ASO/ABH der erstmalige Beitrag verwendet und Satzungsänderungen nur auf die neuen Beitragsanteile gerechnet worden seien und auch insoweit ein Fortschreiben der „Altfaktoren“ nicht habe erfolgen können. Um einerseits verlässliche Rentenfaktoren zu erhalten, die auch nicht durch Fortschreibung der alten Faktoren den Kern der Ungleichheit perpetuierten, andererseits unter Beachtung der Leistungsfähigkeit seien unter Anwendung des geltenden Äquivalenzprinzips und unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden Deckungsrückstellungen - also kostenneutral - die Rentenfaktoren aufgrund der Richttafeln BRT 2006 G neu berechnet worden.

39

Soweit der Antragsteller sich auf Vertrauensschutz berufe, sei fraglich, ob Aspekte des Vertrauensschutzes, die stets auf den Einzelfall bezogen seien, im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens berücksichtigungsfähig seien. Der Vertrauensschutz sei aber auch gewahrt. In Bezug auf die Gleichbehandlung von Männern und Frauen habe es einen Vertrauensschutz nicht gegeben. Das Vertrauen des Antragstellers sei nicht deshalb besonders schutzwürdig, weil der Bescheid aus dem Jahr 2007 durch das Altersversorgungswerk aufgehoben worden sei. Er habe Klage erhoben und hätte, wenn er das aufgrund der erkennbar erforderlichen Gleichbehandlung von Männern und Frauen bestehende Risiko nicht habe eingehen wollen, die Klage zurücknehmen können. Renteninformationen seien auf der Grundlage des jeweils vorliegenden Satzungsrechts erteilt worden. Den Mitgliedern habe bekannt sein müssen, dass dieses geändert werden könnte.

40

Dass die Neuregelung der Satzung nur bei Mitgliedern Wirkung entfalte, bei denen die Höhe der beitragsfreien Anwartschaft nicht durch bestandskräftige Bescheide festgestellt sei, stelle sich als rein deklaratorisch dar. Eine Rücknahme der bestandskräftigen Bescheide sei wegen der inzwischen vergangenen Zeit ausgeschlossen. Die Belastung des Antragstellers bedeute kein unzumutbares Sonderopfer. Für ihn realisiere sich lediglich das jedem Angriff auf eine Satzung innewohnende Risiko, dass die Neufassung zu einem schlechteren Ergebnis führe. Die Antragsgegnerin habe für alle Mitglieder geltende Satzungsregelungen zu schaffen gehabt. Bei der Berechnung der finanzierbaren Rentenfaktoren habe daher vom Gesamtbestand der Anwartschaften ausgegangen werden müssen. Mitglieder mit und ohne Bescheid würden nicht unzulässigerweise ungleich behandelt. Es werde der legitime Zweck verfolgt, den mit den vorherigen Satzungen verwirklichten Verstoß gegen Art. 3 GG zu beseitigen und zugleich die Funktionsfähigkeit des Altersversorgungswerks auch dann zu erhalten, wenn eine größere Anzahl von Mitgliedern der neuen Satzungsregelung unterfalle. Die Anzahl der Mitglieder, deren Anwartschaft aus bis 2006 geleisteten Beiträgen nicht durch Bescheid gesondert festgestellt sei, lasse sich nicht abschließend bestimmen. Es handle sich nicht nur um Personen, die gegen die Bescheide Rechtsmittel eingelegt hätten, sondern auch um Personen, denen der Bescheid nicht zugegangen sei oder für die kein Bescheid erstellt worden sei, weil sie entweder von einem anderen Versorgungswerk die Überleitung der Beiträge beantragt hätten oder die Berechnung der Anwartschaft im Jahr 2007 wegen nicht vollständiger Zahlung von Beiträgen nicht möglich gewesen sei. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass auch in Zukunft Mitglieder nachweisen könnten, dass ihnen der Bescheid nicht zugegangen sei. Bis jetzt betrage die Anzahl der Mitglieder, die keinen Bescheid über die Anwartschaft aus den bis zum 31. Dezember 2006 gezahlten Beiträgen erhalten hätten, 172. Die Leistungsfähigkeit des Versorgungswerkes wäre erheblich beeinträchtigt, wenn alle männlichen und weiblichen Mitglieder, deren Anwartschaft für bis 2006 geleistete Beiträge nicht (sicher) durch Bescheid gesondert festgestellt sei, Leistungen nach der Berechnungsweise erhielten, die den Bescheiden vom 14. Dezember 2007 zugrunde liege bzw. nach der für ledige Männer geltenden Berechnung.

Entscheidungsgründe

41

Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet. § 15a ABH 2018 nebst Änderung durch Nr. 5 der Änderungssatzung ist unwirksam.

42

I. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist § 15a der Satzung für die Alters-, Berufsunfähigkeits- und Hinterbliebenensicherung für das Altersversorgungswerk der Zahnärztekammer Niedersachsen. Dieser trat zunächst in der am 18. April 2018 beschlossenen Fassung in Kraft. Der Antragsteller hat seinen Antrag nach der geringfügigen sprachlichen Änderung durch die am 1./2. November 2019 beschlossene Änderungssatzung umgestellt und greift die Bestimmung in dieser Fassung an.

43

1. Die Antragserweiterung um Nr. 5 der Änderungssatzung ist zulässig. Die Zulässigkeit der Antragserweiterung bestimmt sich nach § 91 VwGO. Die Vorschrift gilt auch im Normenkontrollverfahren (BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 - 8 CN 1/08 -, NVwZ-RR 2010, 578). Danach bedarf es für die Zulässigkeit der Antragsänderung der Einwilligung der Antragsgegnerin oder der Sachdienlichkeit der Erweiterung. Die Antragsgegnerin hat sich rügelos eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO).

44

2. Andere Bestimmungen sind nicht in das Verfahren einzubeziehen.

45

Auch im Normenkontrollverfahren ist das Gericht grundsätzlich an den Sachantrag gebunden. Ist dieser nur gegen einzelne Bestimmungen gerichtet oder betrifft die Fehlerhaftigkeit nur abtrennbare Teile der angegriffenen Vorschrift, so hat das Gericht bei Erfolg des Antrags die Rechtsvorschrift insoweit für unwirksam zu erklären (vgl. W.-R. Schenke/R.P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 47 Rn. 121; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 285 m.w.N.). In eine etwaige Unwirksamerklärung werden allerdings diejenigen Vorschriften einbezogen, die im untrennbaren Zusammenhang mit der angegriffenen Bestimmung stehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.8.1991 - 4 NB 3.91 -, NVwZ 1992, 567, juris Rn. 20 ff.; Senatsurt. v. 29.9.2004 - 8 KN 4142/01 -, juris Rn. 54; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 30.7.2013 - 12 MN 301/12 -, NVwZ-RR 2014, 25, juris Rn. 32).

46

Mit dem Normenkontrollantrag ist die Unwirksamerklärung des § 15a ABH 2018 beantragt worden. Dieser steht zwar im Zusammenhang insbesondere mit § 15, § 15b und § 15c ABH 2018. Teilbarkeit ist aber gleichwohl gegeben; ein untrennbarer Zusammenhang besteht nicht. Denn die angegriffene Vorschrift regelt die Höhe der für Beiträge in einem bestimmten Zeitabschnitt erworbenen Anwartschaft. § 15 ABH 2018 legt die Höhe dieser Anwartschaft zugrunde und enthält darauf aufbauend weitere Regelungen über die Rentenhöhe. §§ 15b, 15c ABH 2018 enthalten abweichende Berechnungsregeln für andere Zeitabschnitte. Die Vorschriften können ebenso gut in Verbindung mit andersartigen Rentenformeln angewendet werden, wenn § 15a ABH 2018 in seiner jetzigen Form unwirksam ist, so dass dieser Anwartschaftsbestandteil anders berechnet werden muss.

47

II. Der Antrag ist zulässig.

48

1. Der Antrag ist insbesondere statthaft. Die ABH ist als Satzung der Antragsgegnerin eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, deren Kontrollfähigkeit das Landesrecht bestimmt (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 75 NJG).

49

2. Der Antragsteller ist antragsbefugt. Es erscheint möglich, dass er durch die angegriffene Vorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt wird (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

50

§ 15a ABH 2018 regelt eine Gleichbehandlung Lediger und Verheirateter, obwohl nur bei Verheirateten eine Hinterbliebenenversorgung in Betracht kommt, und behandelt zudem Mitglieder, deren Rentenanwartschaft durch Bescheid gesondert festgestellt ist, und andere Mitglieder ungleich. Es besteht die Möglichkeit, dass hierdurch eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes, Art. 3 Abs. 1 GG, bewirkt wird. Dass dies nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausscheidet, genügt für die Antragsbefugnis (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.6.2020 - 4 BN 53.19 -, juris Rn. 9 m.w.N.).

51

Soweit die Antragsgegnerin vorträgt, der Antragsteller mache nicht die Unvereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Recht geltend, sondern werfe die Frage auf, ob die Neufassung auf ihn Anwendung finde, folgt daraus nicht die Unzulässigkeit des Antrags. Zum einen ist mit der Antragsschrift eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes gerügt worden. Zum anderen bedeutet „geltend machen“ in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht „darlegen“ (vgl. Panzer, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 47 Rn. 43 f. (Feb. 2016)). Der substantiierte Vortrag von Tatsachen, aus denen sich die Möglichkeit einer Rechtsverletzung ergibt - hier der Normbetroffenheit des Antragstellers - reicht für die Antragsbefugnis aus.

52

3. Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO zutreffend gegen die Antragsgegnerin gerichtet.

53

Richtiger Antragsgegner ist nach dieser Vorschrift diejenige Körperschaft, welche die Rechtsvorschrift erlassen bzw. die Sachkompetenz über die Aufrechterhaltung der Vorschrift innehat (Senatsurt. v. 29.9.2004 - 8 KN 4142/01 -, juris Rn. 56). Das ist die Antragsgegnerin und nicht ihr Altersversorgungswerk (vgl. Senatsurt. v. 29.9.2004 - 8 KN 4142/01 -, juris Rn. 56; für die Ärzteversorgung Senatsurt. v. 24.6.2016 - 8 KN 128/15 -, juris Rn. 30 f.). Das Altersversorgungswerk ist gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 HKG eine teilrechtsfähige Einrichtung der Zahnärztekammer. Die Teilrechtsfähigkeit erfordert es, aus der gesetzlich geregelten Rechtsstellung, die durch die normierten Befugnisse und Pflichten bestimmt wird, die Reichweite der Teilrechtsfähigkeit zu erschließen. Wäre dem Altersversorgungswerk eine eigene Satzungsbefugnis verliehen, müsste dies im Gesetz hinreichend deutlich zum Ausdruck kommen. Anderenfalls ist anzunehmen, dass rechtliches Zuordnungssubjekt der Satzungsgewalt die uneingeschränkt rechtsfähige Zahnärztekammer sein soll. Die für die Antragsgegnerin geltenden Regelungen des HKG lassen nicht erkennen, dass deren Altersversorgungswerk Satzungen erlassen darf.

54

§ 12 Abs. 1 Satz 1 HKG verleiht der Kammer das Satzungsrecht in Angelegenheiten der Versorgungseinrichtung. Das Gesetz sieht als Organe der Altersversorgungseinrichtung nur den Leitenden Ausschuss und, falls sie errichtet wird, die Delegiertenversammlung vor. Dass die Kammerversammlung oder sonstige Organe der Kammer als Organe der Versorgungseinrichtung tätig werden könnten, fasst es nicht ins Auge. Demgemäß regelt § 25 HKG insgesamt die Aufgaben der Kammerversammlung als Organ der Kammer. Dazu gehört gemäß § 25 Nr. 1 Buchst. i) HKG der Beschluss über die Alterssicherungsordnung.

55

Vor diesem Hintergrund ist § 12 Abs. 3 Satz 3 HKG als Ausnahmeregelung zu verstehen, die der Altersversorgungseinrichtung ausschließlich dann das Satzungsrecht einräumt, wenn Angehörige anderer Kammern aufgenommen worden sind und eine Delegiertenversammlung errichtet worden ist. Dadurch wird sichergestellt, dass in diesem Sonderfall die aufgenommenen Angehörigen anderer Kammern nicht ohne Mitwirkungsmöglichkeit der Satzungsgewalt einer für sie fremden Kammer unterworfen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.3.2002 - 1 BvR 1974/96 -, NVwZ 2002, 85). Dieses Erfordernis besteht aber nur bei der Aufnahme kammerfremder Mitglieder. Daher besagt § 12 Abs. 3 Satz 3 HKG nichts über eine Satzungsbefugnis der Versorgungseinrichtung, wenn, wie bei dem Altersversorgungswerk der Antragsgegnerin, keine Delegiertenversammlung besteht. Ohne parlamentsgesetzliche Grundlage ist es auch ausgeschlossen, dass das Altersversorgungswerk allein dadurch Satzungsgewalt erlangt, dass eine Satzung dies in § 3 Abs. 1 Nr. 8 ABH vorsieht und die Kammerversammlung durch § 2 ABH zu einem Organ des Altersversorgungswerks erklärt.

56

Dass die Satzungsgewalt für die Versorgungseinrichtung bei der Kammer verbleibt, ist im Hinblick auf § 12 Abs. 2 Satz 2, 3 HKG nicht problematisch. Hierdurch wird der Antragsgegnerin nicht die Rechtsetzung über die Verwendung fremden Vermögens übertragen. Vielmehr folgt aus der Teilrechtsfähigkeit des Altersversorgungswerks, dass die Altersversorgung nicht gänzlich außerhalb des Zuständigkeits- und Verantwortungsbereichs der Antragsgegnerin liegt. Beim Erlass der Alterssicherungsordnung besteht eine eigene Verantwortung der Kammerversammlung für das Vermögen der Versorgungseinrichtung, das von dem Vermögen der Kammer zwar gesondert, der Kammer aber gleichwohl zugeordnet ist. Es ist umgekehrt auch nicht bedenklich, wenn das Altersversorgungswerk in eigener Haftung für das Vermögen eine nicht von ihm selbst, sondern von der Antragsgegnerin erlassene Satzung anzuwenden hat. Die Teilrechtsfähigkeit der Versorgungseinrichtung betrifft gemäß § 12 Abs. 4, 5 HKG insbesondere die Umsetzung der Alterssicherungsordnung durch Leistungsgewährung und Beitragserhebung im Einzelfall. Das Gesetz fasst dabei die Möglichkeit, dass die Kammerversammlung zu einem Organ der Versorgungseinrichtung erklärt werden könnte, nicht ins Auge. Es ist vielmehr der gesetzliche Regelfall, dass die Kammer die Rechtsgrundlagen erlässt und die Versorgungseinrichtung sie ausführt.

57

Der Antragsteller hat seinen zunächst gegen das Altersversorgungswerk der Antragsgegnerin gerichteten Normenkontrollantrag mit Schriftsatz vom 23. Juli 2019 dahin geändert, dass der Antrag gegen die Antragsgegnerin gerichtet sein soll. Das Altersversorgungswerk der Antragsgegnerin hat mit Schriftsatz vom 27. August 2019 in diese Antragsänderung eingewilligt. Die Antragsänderung ist damit gemäß § 91 Abs. 1 VwGO, der auch im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO Anwendung findet (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.9.2009 - 8 CN 1.08 -, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 177; Hessischer VGH, Urt. v. 7.4.2014 - 3 C 914/13.N -, juris Rn. 16; Senatsurt. v. 24.6.2016 - 8 KN 128/15 -, juris Rn. 31; Sächsisches OVG, Urt. v. 11.10.2006 - 5 D 24/04 -, juris Rn. 57), zulässig und führt zur Auswechslung der Antragsgegnerin.

58

4. Die Normenkontrolle wurde fristgemäß beantragt. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.

59

a) § 15a ABH 2018 ist nicht vor dem 15. Juni 2018 bekanntgemacht worden. Die Veröffentlichung erfolgte in dem Mitteilungsblatt der Kammer vom Juni 2018, das ausweislich des Impressums jeweils zum 15. eines jeden Monats erscheint. Die Antragstellung am 16. Mai 2019 war daher rechtzeitig.

60

Der Beteiligtenwechsel ändert an der Fristwahrung nichts.

61

Das Bundesverwaltungsgericht hat für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage angenommen, dass eine subjektive Klageänderung nach Ablauf der Klagefrist die Klage grundsätzlich nicht wegen Fristversäumnis unzulässig macht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.1.1993 - 7 B 158.92 -, DVBl. 1993, 562). Die dem zugrundeliegenden Erwägungen lassen sich im Wesentlichen auf die Normenkontrolle übertragen. Danach gehört es zum Wesen der Antragsänderung auch im Normenkontrollverfahren, dass das Prozessrechtsverhältnis in geänderter Form fortgesetzt wird. Wird lediglich der Antragsgegner ausgewechselt, so hat diese Änderung keinen Einfluss auf die bereits eingetretene Rechtshängigkeit. Zwar wird mit der Normenkontrolle - anders als mit der Anfechtungsklage - kein subjektiver Aufhebungsanspruch verfolgt und wirkt die Unwirksamerklärung erga omnes. Dass aber die Antragsablehnung nur zwischen den Beteiligten rechtskräftig wird (vgl. W.-R. Schenke/R.P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 47 Rn. 146), setzt zwingend voraus, dass zwischen ihnen wie bei einer Klage ein Prozessrechtsverhältnis begründet wird. Dieses setzt sich bei einem Wechsel des Antragsgegners in geänderter Form fort. Auch im Normenkontrollverfahren wird der Antrag rechtshängig. Mit dem Fortbestand der Rechtshängigkeit ist insbesondere begründet worden, dass die Frist gewahrt bleibt, wenn der Normenkontrollantrag an ein unzuständiges Gericht adressiert und von diesem verwiesen wird, so dass er erst nach Fristablauf bei dem zuständigen Gericht eingeht (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 13.4.2016 - 10 A 9.13 -, juris Rn. 26 ff.). Die Rechtsbehauptung des Antragstellers, die angegriffene Norm verstoße gegen höherrangiges Recht, bleibt - nicht anders als im Falle der Anfechtungsklage die Rechtsbehauptung des Klägers, er werde durch den rechtswidrigen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt - inhaltlich unverändert gegenüber dem neuen Antragsgegner bestehen, so dass das Prozessrechtsverhältnis auf diesen übergeht.

62

Dies wird durch § 82 Abs. 2 VwGO bestätigt. Danach dürfen die in Absatz 1 dieser Vorschrift aufgeführten formellen Anforderungen an den Inhalt der Klageschrift, wie die Bezeichnung des Beklagten, nachgeholt werden. Diese Bestimmung ergibt nur Sinn, wenn mit der nachträglichen Ergänzung nicht allein der formelle Mangel beseitigt wird, sondern wenn auch die mit dem Eingang einer Klageschrift eintretenden Rechtswirkungen erhalten bleiben. Daher ist sogar eine zunächst ohne Angabe des Beklagten erhobene Klage geeignet, die Rechtshängigkeit zu begründen und im Verhältnis zum Kläger den Eintritt der Bestandskraft des angefochtenen Verwaltungsaktes zu verhindern. All das trifft auch auf die Normenkontrolle zu, für die § 82 Abs. 2 Satz 1 VwGO ebenfalls gilt und bei der es zur Bezeichnung des Antragsgegners grundsätzlich ausreicht, dass die angegriffene Vorschrift benannt wird (vgl. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 73; Panzer, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 47 Rn. 34 (Feb. 2016)). Die Überlegung der Antragsgegnerin, § 47 VwGO stelle höhere Anforderungen an die Bezeichnung des Antragsgegners als § 78 VwGO an die Bezeichnung des Beklagten, trifft demnach nicht zu.

63

Auch der Zweck der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO steht der Annahme, der Beteiligtenwechsel lasse die Fristwahrung unberührt, nicht entgegen. Die Frist für den Normenkontrollantrag hat insgesamt keine größere Bedeutung als die Klagefrist bei der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage. Ihr Zweck ist es, Beeinträchtigungen der Rechtssicherheit entgegenzuwirken, die sich durch Normenkontrollanträge ergäben, die Jahre nach Inkrafttreten und praktischer Anwendung der Norm gestellt würden (vgl. BT-Drs. 13/3993, S. 10). Damit wird aber nur eine relative Rechtssicherheit erreicht, weil die Inzidentkontrolle auch nach Ablauf der Frist nicht ausgeschlossen ist (vgl. Panzer, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 47 Rn. 35 (Feb. 2016)). Anders als bei Verwaltungsakten tritt keine Bestandskraft ein.

64

Die von der Antragsgegnerin angeführte Entscheidung des 1. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Niedersächsisches OVG, Urt. v. 22.6.2009 - 1 KN 89/07 -, BRS 74 Nr. 49, juris Rn. 51) gibt für die hier erörterte Frage nichts her, weil sie einen Beitritt auf Antragstellerseite betraf. Soweit darin eine Anwendung der gesetzlichen Fristbestimmungen ohne weitere Differenzierungen danach, ob sie im Einzelfall zu einem „billigen“ Ergebnis führen, vertreten wird, hat auch das im vorliegenden Zusammenhang keine Aussagekraft. Denn es steht vorliegend gerade nicht fest, dass die Frist versäumt ist, so dass der Antragsteller nur Erfolg haben könnte, wenn darüber aus Billigkeitsgründen hinweggesehen würde. Die Frist wurde vielmehr durch die Begründung eines Prozessrechtsverhältnisses gewahrt. Fraglich ist nur, ob die Begründung des Prozessrechtsverhältnisses zu dem ursprünglichen Antragsgegner ausreicht. Kann das bei einer Anfechtungs- und Verpflichtungsklage bejaht werden und ist bei der Normenkontrolle jedenfalls keine größere Fristenstrenge als bei jenen Klagen geboten, so ist die für diese Klagen anerkannte Rechtsprechung übertragbar. Auf Billigkeitsüberlegungen kommt es dabei nicht an.

65

b) Hinsichtlich der angegriffenen Bestimmungen der Änderungssatzung ist die Frist am Montag, dem 23. November 2020 abgelaufen, denn die Antragsgegnerin hat angegeben, die Änderungssatzung am 22. November 2019 zum Zwecke der Bekanntmachung in das Internet eingestellt zu haben. Die Antragserweiterung ist fristgemäß am 27. Oktober 2020 erfolgt.

66

III. Der Antrag ist begründet. § 15a ABH 2018 ist nichtig. Die die Vorschrift ändernde Nr. 5 der Änderungssatzung ist zudem aus sich heraus unwirksam.

67

1. § 15a ABH 2018 verletzt durch die Ausnahme zugunsten durch Bescheid gesondert festgestellter Anwartschaften höherrangiges Recht.

68

a) Grundlage des Satzungserlasses ist § 12 Abs. 6 Nr. 3 HKG. Nach dieser Vorschrift ist, wenn eine Versorgungseinrichtung geschaffen wird, durch Satzung zu bestimmen, welchen Umfang die Versorgungsleistungen haben. Die gesetzliche Satzungsermächtigung ist verfassungsgemäß (vgl. Senatsurt. v. 24.6.2016 - 8 KN 128/15 -, juris Rn. 36 f.).

69

b) Formelle Mängel des Satzungserlasses sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist die nach § 36 Abs. 2 ABH erforderliche Mehrheit, und damit erst recht die in § 9 Abs. 2 der Kammersatzung vorgeschriebene Mehrheit, erreicht. Mängel der Verkündung der ABH 2018 in dem Mitteilungsblatt der Antragsgegnerin sind nicht festzustellen.

70

c) § 15a ABH 2018 verstößt gegen höherrangiges Recht. Die Vorschrift bewirkt eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung und verletzt Art. 3 Abs. 1 GG.

71

aa) § 15a ABH 2018 behandelt die Mitglieder, die vor dem 31. Dezember 2006 Beiträge geleistet haben, ungleich.

72

Die Vorschrift schließt aus ihrem persönlichen Anwendungsbereich Mitglieder aus, deren aus Beiträgen bis 2006 abgeleitete Anwartschaft durch Bescheid gesondert festgestellt ist. Dies bewirkt eine Ungleichbehandlung von Gleichem. Es erfolgt eine Differenzierung zwischen Mitgliedern, die bis 2006 Beiträge geleistet haben und deren Anwartschaftshöhe durch Bescheid geregelt ist, und solchen Mitgliedern, die ebenfalls in dem Zeitraum Beiträge geleistet haben, und bei denen das nicht der Fall ist.

73

Die Unterscheidung hat jedenfalls für einen Teil der Mitglieder eine unterschiedliche Anwartschaftshöhe zur Folge. Das ergibt sich bereits daraus, dass insbesondere die Bescheide vom 14. Dezember 2007 auf der Grundlage der damals praktizierten Berechnungsweise ergingen, die von der in § 15a ABH 2018 geregelten abwich. Es wird dadurch bestätigt, dass die Antragsteller in diesem und den Parallelverfahren im Februar 2019 zunächst irrtümlich Renteninformationen erhielten, in denen die Berechnung anhand der in den Bescheiden angegebenen Anwartschaftshöhe erfolgt war. In den korrigierten, auf der Grundlage des § 15a ABH 2018 berechneten Informationsschreiben war jeweils ein geringerer Betrag ausgewiesen.

74

Die normative Ungleichbehandlung wirkt sich auch praktisch aus. Es verhält sich weder so, dass alle betroffenen Mitglieder über einen Verwaltungsakt, der die Anwartschaftshöhe regelt, verfügten, noch so, dass es derzeit überhaupt keinen wirksamen Verwaltungsakt dieses Inhalts gäbe. Die Ausnahme zugunsten derjenigen Mitglieder, deren Anwartschaft durch Bescheid gesondert festgestellt ist, hat zudem nicht bloß deklaratorischen Charakter, sondern begründet normativ eine andere Rechtsstellung, als sie die übrigen Mitglieder innehaben, die bis 2006 Beiträge geleistet haben.

75

(1) Insbesondere trifft der Vortrag einiger Antragsteller nicht zu, dass die Anwartschaftshöhe der Mitglieder, die über keinen wirksamen Bescheid vom 14. Dezember 2007 verfügten, durch Verwaltungsakte vom 29. Juni 2005 geregelt werde. Nicht nur für Zeiten nach 2004, sondern auch für den davor liegenden Zeitraum ist insoweit keine gesonderte Feststellung durch Bescheid gegeben.

76

In diesen als Bescheid bezeichneten Schreiben heißt es, unter Zugrundelegung des in einem anderen Bescheid mitgeteilten Beitrags habe die Altersversorgung zum 1. Januar 2005 einen bestimmten Stand; dabei wurde ein bestimmtes Pensionierungsalter angegeben. Sodann heißt es, die seit dem 1. Januar 2005 gültige Alterssicherungsordnung sehe vor, dass für Rentenansprüche, die aus Beitragszahlungen bis 31. Dezember 2004 resultierten, die Möglichkeit der Rentenabfindung erhalten bleibe. Der entsprechende monatliche Rentenanspruch aus den Beitragseinstufungen bis 31. Dezember 2004 betrage eine im Text angegebene Summe und ergebe sich sowohl aus der Grundleistung als auch aus Leistungen aus eventuellen freiwilligen Zuzahlungen. Dieser monatliche Rentenanspruch sei in dem vorstehend ausgewiesenen gegenwärtigen Stand der Altersversorgung enthalten. Sollte das Mitglied sich zum Rentenbeginn für die Rentenabfindung entscheiden, würde sich die monatliche Altersrente um diesen Betrag reduzieren.

77

Es handelt sich nicht um eine Regelung des Anspruchs auf eine bestimmte Rentenhöhe aufgrund von bis 2004 geleisteten Beiträgen.

78

Der Senat hat bereits entschieden, dass die Ausweisung einer Altersrente zum 1. Januar 2005 keine verbindliche Regelung enthielt und damit insoweit keinen Verwaltungsakt i.S.d. § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 35 VwVfG darstellte. Mit der Angabe der „monatlichen Altersrente: … EUR“ war nicht die Aussage verbunden, dass dem Adressaten eine Rente in dieser Höhe zugesagt oder gar eine solche festgestellt werde. Vielmehr war damit, wie es in der vom Senat in vorausgegangenen Verfahren angeregten, seit dem Jahr 2006 geänderten Praxis des Altersversorgungswerks durch eine Umgestaltung des vormals einheitlichen „Bescheides“ in einen Beitragsbescheid und ein gesondertes Informationsschreiben deutlicher zum Ausdruck kam, lediglich eine Prognose über die Höhe der Altersrente für den (eher unwahrscheinlichen) Fall getroffen worden, dass der Adressat bis zum Renteneintritt weiterhin monatlich den aktuellen Beitrag zahlt und sich bis dahin auch das aktuelle Satzungsrecht für das Altersversorgungswerk nicht ändert. Diese Prognose hatte schon für sich genommen keinen eigenständigen, der Bestandskraft zugänglichen Regelungsgehalt (vgl. Senatsbeschl. v. 21.10.2009 - 8 LC 13/09 -, juris Rn. 32). An diesen zutreffenden Erwägungen ist festzuhalten.

79

Ein Regelungsgehalt war aber auch mit der Information über den monatlichen Rentenanspruch aus den Beitragseinstufungen bis 31.12.2004 nicht verbunden. Diese Angabe hatte zwei Funktionen: Sie diente einerseits der Erläuterung der Information über den gegenwärtigen Stand der monatlichen Altersrente, indem eine Berechnungsgrundlage angegeben wurde. Andererseits wurde der Hinweis erteilt, um welchen Betrag sich die monatliche Rentenhöhe reduzierte, sollte sich das Mitglied für eine Rentenabfindung entscheiden. In beiden Zusammenhängen bestand der Zweck der Angabe nur in einer Kenntnisverschaffung und nicht in der Setzung einer Rechtsfolge. Soweit mitgeteilt wurde, welcher Betrag in der Rentenhöhe enthalten war, ist nicht anzunehmen, dass diese Erläuterung ein Verwaltungsakt sein sollte, wenn die Mitteilung der Rentenhöhe selbst es nicht war. Soweit die Folge einer Rentenabfindung erklärt wurde, bestand kein Anlass, bereits jetzt einen Verwaltungsakt zur Vorbereitung dieser möglicherweise nie eintretenden Situation zu erlassen. Bei Auslegung unter Beachtung des objektiven Empfängerhorizonts bestand insgesamt kein Regelungswille. Vielmehr ist das gesamte Schreiben seinem Inhalt und seiner erkennbaren Intention nach ein Informationsschreiben; darin unterscheidet es sich von den nachfolgend zu untersuchenden Bescheiden vom 14. Dezember 2007.

80

Etwas anderes ergibt sich nicht aus § 12a Abs. 1 Satz 2 ASO in der vom 1. Januar 2005 an vermeintlich in Kraft gesetzten Fassung (zur Unwirksamkeit vgl. Senatsurt. v. 20.7.2006 - 8 LC 11/05 -, GewArch. 2007, 33). Daraus, dass für die bis zum 31.12.2004 gezahlten Beiträge eine beitragsfreie Altersrente nach den bisherigen Rechnungsgrundlagen des Werkes „berechnet“ werden sollte, folgt nicht, dass eine verbindliche Regelung durch Verwaltungsakt vorgesehen war, und erst recht nicht, dass der Bescheid vom 29. Juni 2005 ein solcher Verwaltungsakt sein sollte.

81

(2) Soweit gegenüber Mitgliedern der jeweilige Bescheid vom 14. Dezember 2007 wirksam geworden und geblieben ist, wird dadurch die Anwartschaftshöhe verbindlich geregelt. Dass ein Verwaltungsakt vorliegt, ergibt die Auslegung. Dieser ist auch nicht nichtig.

82

Mit den Bescheiden vom 14. Dezember 2007 wurde eine verbindliche und abschließende Regelung der Rentenhöhe, soweit sie auf bis 2006 geleisteten Beiträgen beruhte, beabsichtigt; dies hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt. Aus dem Blickwinkel des objektiven Empfängerhorizonts war dies auch erkennbar.

83

Im Bescheidtext wird ausgeführt, aufgrund eines Urteils des Oberverwaltungsgerichts sei eine neue Satzung rückwirkend in Kraft gesetzt worden. Der Wortlaut des § 15 Abs. 2 ABH in der damaligen Fassung wird zitiert. Sodann heißt es, für die Beitragszahlungen bis einschließlich dem 31. Dezember 2006 bei einem Renteneintrittsalter von 65 Jahren erhalte das Mitglied einen beitragsfreien Rentenanspruch in einer im Bescheid bezeichneten Höhe. Es wird ausgeführt, wie sich dieser beitragsfreie Rentenanspruch zusammensetze. Über die Rentenanwartschaften aus den Beitragszahlungen seit dem 1. Januar 2007 erhalte der Empfänger eine separate Information.

84

Dem Wortlaut nach wird die Höhe einer Rente geregelt. Der geregelte Betrag wird anders bezeichnet als die ab dem 1. Januar 2007 erworbenen Ansprüche, für die der Begriff Anwartschaften verwendet wird. Eine Regelung der endgültigen Rentenhöhe ist auch bezweckt. Die Antragsgegnerin verfolgte damals, nachdem das bisherige Finanzierungssystem gerichtlich beanstandet worden war, den Gedanken, ein „Altsystem“ und ein „Neusystem“ nebeneinander zu stellen. Eine Änderung der „Altanwartschaften“ aus dem zum Jahresende 2006 geschlossenen „Altsystem“ war zukünftig nicht mehr beabsichtigt, neue Rentenanwartschaftsansprüche aus den seit 2007 gezahlten Beiträgen sollten lediglich zu Rentenanwartschaften nach dem sogenannten Neusystem gemäß § 15 Abs. 1 ABH in der damaligen Fassung führen (vgl. Senatsbeschl. v. 23.10.2009 - 8 LC 13/09 -, juris Rn. 12). Zur Auslegung ist ergänzend das mit dem Bescheid versandte Begleitschreiben heranzuziehen, in dem es heißt, der auf den 31. Dezember 2006 festgestellte beitragsfreie Anspruch werde mit diesem Bescheid „festgeschrieben“ und beinhalte auch für die Zukunft weiter eine Verzinsung mit dem bisherigen Rechnungszins von 4 %.

85

Soweit die Rentenhöhe auf ein bestimmtes Renteneintrittsalter bezogen wurde, spricht das nicht gegen den Willen zu einer verbindlichen Regelung. Zwar kann eine spätere Erhöhung des Renteneintrittsalters nie ausgeschlossen werden. Die Altersangabe ist aber ersichtlich als Rechengröße gemeint und nicht als Rentenvoraussetzung, von deren Eintritt die konkrete Rentenhöhe abhängen soll. Auch könnte gegen eine Einordnung als Verwaltungsakt sprechen, dass ein rechtmäßig handelndes Versorgungswerk kein Interesse daran haben kann, spätere Satzungsgeber ohne Not dadurch zu binden, dass die Rentenhöhe verbindlich durch Verwaltungsakt geregelt wird mit der Folge, dass bei späteren Finanzierungsschwierigkeiten eine Reaktion durch die Bestandskraft der Verwaltungsakte erschwert wird. Angesichts der überwiegenden Anhaltspunkte für die Absicht einer verbindlichen Regelung ist dieser Gesichtspunkt für die Auslegung aber nicht ausschlaggebend.

86

Die Bescheide vom 14. Dezember 2007 sind nicht nichtig. Gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Ein Verwaltungsakt ist nicht schon allein deshalb nichtig, weil er der gesetzlichen Grundlage entbehrt oder weil die in Frage kommenden Rechtsvorschriften unrichtig angewendet worden sind (BFH, Beschl. v. 1.10.1981 - IV B 13/81 -, BFHE 134, 223, juris Rn. 22; vgl. BVerwG, Urt. v. 7.10.1964 - VI C 59.63 -, BVerwGE 19, 284, juris Rn. 46).

87

Die Bescheide vom 14. Dezember 2007 waren rechtswidrig, weil § 15 Abs. 2 ABH in der seinerzeit angewandten Fassung nichtig war (vgl. Senatsbeschl. v. 23.10.2009 - 8 LC 13/09 -, juris). Es kann auch fraglich sein, ob das Altersversorgungswerk überhaupt die Ermächtigung besitzt, vor Renteneintritt die Höhe von Anwartschaften durch Verwaltungsakt zu regeln; einem offensichtlichen schwerwiegenden Fehler stehen diese Zweifel aber nicht gleich. Die große Zahl nicht bekanntgegebener Bescheide, die es bei Betrachtung aller Mitglieder als zufällig erscheinen lässt, wessen Rentenhöhe festgeschrieben wurde und wessen nicht, ist kein den einzelnen Verwaltungsakten anhaftender Fehler.

88

(3) Die Ausnahme für Mitglieder, deren Anwartschaft durch Bescheid gesondert festgestellt ist, beschränkt sich nicht auf eine deklaratorische Wiedergabe eines ohnehin für den Satzungsgeber unabänderlich gegebenen Rechtszustandes, sondern beeinflusst die Rechtsstellung der betroffenen Mitglieder und kann praktische Auswirkungen haben.

89

Zu unterscheiden sind die abstrakte Satzungsregelung über die Anwartschaftshöhe und die durch Verwaltungsakt konkretisierte Anwartschaftshöhe. Erfolgt die Renteneinweisung eines Adressaten eines Bescheids i.S.d. § 15a Abs. 2 ABH 2018, so ist, solange dieser wirksam ist, die konkretisierte Anwartschaftshöhe für die Bestimmung der Rentenhöhe maßgeblich (vgl. zu Vormerkungsbescheiden der gesetzlichen Rentenversicherung BSG, Urt. v. 30.3.2004 - B 4 RA 36/02 R -, juris Rn. 15 f., 20; v. 24.4.2014 - B 13 R 3/13 R -, SGb. 2015, 285, juris Rn. 18 f.). Auf der Ebene des Satzungsrechts bewirkt die Ausnahmebestimmung, dass für diesen Personenkreis eine abstrakte Regelung der Anwartschaftshöhe in der ABH 2018 nicht existiert. Die Rechtsstellung der Betroffenen ist damit eine andere, als wenn die Satzung keine Ausnahmeregelung enthielte. In diesem Fall träte neben die durch Verwaltungsakt konkretisierte Höhe die in vielen Fällen abweichende abstrakte Höhe nach Satzungsrecht. Dass die ABH 2018 für den vom persönlichen Anwendungsbereich des § 15a ABH 2018 ausgenommenen Personenkreis keine abstrakte Regelung der Anwartschaftshöhe enthält, begründet bereits die Ungleichbehandlung gegenüber den Mitgliedern, für die § 15a ABH 2018 gilt. Ob für die ausgenommenen Mitglieder eine fortgeltende Rentenbestimmung aus einer älteren Satzung oder gar keine abstrakte Rentenbestimmung gilt, ist dabei gleichgültig; die Ungleichbehandlung besteht in beiden Fällen.

90

Es handelt sich jedoch nicht bloß um einen begrifflichen Unterschied in der Rechtsstellung ohne praktische Auswirkungen. Fielen Mitglieder, deren Anwartschaft durch Bescheid gesondert festgestellt ist, in den persönlichen Anwendungsbereich des § 15a ABH 2018, so würde der Widerruf dieser Bescheide durch § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG ermöglicht (s.u. bb)(3)). Ist der persönliche Anwendungsbereich hingegen nicht eröffnet, wie es die zur Normenkontrolle stehende Fassung des § 15a Abs. 2 ABH 2018 bestimmt, so scheidet eine Anwendung dieser Widerrufsvorschrift aus.

91

bb) Die Ungleichbehandlung ist nicht gerechtfertigt.

92

(1) Differenzierungen bedürfen der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (BVerfG, Beschl. v. 26.3.2019 - 1 BvR 673/17 -, NJW 2019, 1793, juris Rn. 64 m.w.N.).

93

(2) Ein rechtfertigender Sachgrund ist nicht gegeben. Er liegt insbesondere entgegen dem Vorbringen der Antragsgegnerin nicht in der Wahrung der Bestandskraft der in der Vergangenheit erlassenen Bescheide. Diese Zwecksetzung geht ins Leere, weil die Bescheide aufzuheben wären, wenn § 15a Abs. 2 ABH 2018 keine Ungleichbehandlung enthielte, sondern deren Adressaten in den persönlichen Anwendungsbereich einbezogen wären. Es bedarf der Ungleichbehandlung demnach nicht, weil die Antragsgegnerin und ihr Versorgungswerk zur Herstellung der Gleichbehandlung der Mitglieder, die gleiche Beiträge entrichtet haben, bei entsprechender Gestaltung ihres Satzungsrechts befugt und auch verwaltungsverfahrensrechtlich verpflichtet wären.

94

(3) Dass die Bescheide vom 14. Dezember 2007 aufzuheben sind, wenn ihre Adressaten in den persönlichen Anwendungsbereich der Rentenvorschrift einbezogen werden, ergibt sich aus § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG. Nach dieser Vorschrift darf ein begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, soweit der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht oder auf Grund des Verwaltungsaktes noch keine Leistungen empfangen hat, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde.

95

(a) Die Vorschrift ist anwendbar. Eine speziellere Widerrufsvorschrift, die wie § 149 Abs. 5 Satz 2 SGB VI im Recht der gesetzlichen Rentenversicherung eine erleichterte Aufhebung von im Vorfeld des Rentenbescheides ergangenen Verwaltungsakten ermöglichte, existiert für das Leistungsrecht des Altersversorgungswerks der Antragsgegnerin nicht. Des Weiteren ist anerkannt, dass § 49 Abs. 2 VwVfG auf ursprünglich rechtswidrige Verwaltungsakte entsprechend angewendet werden kann, wenn die übrigen Widerrufsvoraussetzungen gegeben sind. Unter den Bedingungen, unter denen ein begünstigender rechtmäßiger Verwaltungsakt widerrufen werden kann, darf er - erst recht - bei ursprünglicher Rechtswidrigkeit widerrufen werden (BVerwG, Urt. v. 19.9.2018 - 8 C 16.17 -, BVerwGE 163, 102, juris Rn. 14). Die Rechtswidrigkeit der Bescheide vom 14. Dezember 2007 steht ihrem Widerruf folglich nicht entgegen.

96

(b) Der Tatbestand ist erfüllt. Wären die Bescheidadressaten nicht vom Anwendungsbereich des § 15a ABH 2018 ausgenommen, so läge eine geänderte Rechtsvorschrift vor. Das würde selbst dann gelten, wenn frühere Satzungsbestimmungen über die Anwartschaftshöhe nichtig waren. Denn auch eine neu erlassene Bestimmung ist eine geänderte Rechtsvorschrift i.S.d. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 49 Rn. 79). Soweit die neue Satzungsbestimmung eine geringere Anwartschaftshöhe ergibt, ist das Versorgungswerk der Antragsgegnerin zumindest insoweit berechtigt, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen.

97

Von dem Verwaltungsakt vom 14. Dezember 2007 hat noch keinen Gebrauch gemacht, wer sich noch im Stadium der Anwartschaft befindet und noch nicht in die Rente eingewiesen worden ist. Die Regelung der Anwartschaftshöhe in diesem Verwaltungsakt hat allein die Bedeutung, einen Berechnungsfaktor der Rentenhöhe vorab festzulegen. Bevor die eigentliche Berechnung im Rahmen der Renteneinweisung erfolgt, wird die Regelung des Verwaltungsakts nicht ausgenutzt (vgl. auch OVG Berlin, Urt. v. 27.11.1987 - 2 B 106.85 -, NVwZ-RR 1988, 6, juris Rn. 54 zum Verhältnis von Vorbescheid und Baugenehmigung). Anders verhält es sich bei Bestandsrentnern. Bei diesen scheidet ein Widerruf aus.

98

Ohne den Widerruf würde das öffentliche Interesse gefährdet. Nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG genügt es nicht, dass der Widerruf im öffentlichen Interesse liegt. Erforderlich ist vielmehr, dass der Widerruf zur Abwehr einer Gefährdung des öffentlichen Interesses, d.h. zur Beseitigung oder Verhinderung eines sonst drohenden Schadens für wichtige Gemeinschaftsgüter geboten ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.1992 - 7 C 38.90 -, NVwZ 1992, 565, juris Rn. 13; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 6.1.2015 - 13 ME 192/14 -, juris Rn. 5). Der Schaden muss nicht so gewichtig sein wie die schweren Nachteile für das Gemeinwohl i. S. d. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 VwVfG (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, Rn. 69, 81). Das öffentliche Interesse besteht in einer gleichmäßigen, die finanziellen Ressourcen ausschöpfenden Rentenleistung an alle Mitglieder, die bis 2006 Beiträge gezahlt haben. Dieses wäre gefährdet, wenn ein Teil der vorhandenen Mittel für die Finanzierung der Rentenhöhe, welche durch die zu widerrufenden Verwaltungsakte einem Teil der Mitglieder zugesprochenen worden ist, gebunden wäre, und die Zugrundelegung der Bescheide eine ungleiche Verteilung dieser Mittel unter den Mitgliedern, die sie erbracht haben, zur Folge hätte.

99

Die Frist des § 49 Abs. 2 Satz 2, § 48 Abs. 4 VwVfG steht dem Widerruf nicht entgegen, weil sie erst läuft, wenn die Adressaten der Bescheide in den persönlichen Anwendungsbereich der satzungsrechtlichen Rentenbestimmung einbezogen sind. Es ist auch kein Grund ersichtlich, warum das Altersversorgungswerk der Antragsgegnerin einen rechtzeitigen Widerruf nicht sollte bewerkstelligen können.

100

(c) Das durch § 49 Abs. 2 VwVfG eingeräumte Widerrufsermessen ist „auf Null“ reduziert; jede andere Entscheidung als der Widerruf der Bescheide vom 14. Dezember 2007 ist ermessensfehlerhaft. Daher kommt es nicht darauf an, ob das Ermessen im Fall des § 49 Abs. 2 VwVfG intendiert ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.1992 - 7 C 38.90 -, NVwZ 1992, 565). Gegenüber den für den Widerruf sprechenden Gesichtspunkten haben die für ein Aufrechterhalten der Verwaltungsakte sprechenden Gesichtspunkte ein vernachlässigbares Gewicht, so dass das Absehen von einem Widerruf dem Zweck des Widerrufsermessens widerspräche.

101

Allerdings kann angenommen werden, dass die Bescheide vom 14. Dezember 2007 bei einem Teil ihrer Adressaten die Annahme ausgelöst haben, an dem darin geregelten Betrag als Grundlage der Berechnung der Rentenhöhe werde sich nichts mehr ändern. Das Versorgungswerk der Antragsgegnerin erklärte seinerzeit, der beitragsfreie Anspruch werde „festgeschrieben“ und beinhalte auch für die Zukunft weiter eine Verzinsung mit dem bisherigen Rechnungszins von 4 %. Das Vertrauen ist jedoch nur eingeschränkt schutzwürdig. Bereits aus § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG ergibt sich die Wertung, dass das Vertrauen in eine Regelung, von der noch kein Gebrauch gemacht wurde, keinen hohen Schutz genießt. Das unbedingte Versprechen der Beibehaltung eines bestimmten Rechnungszinses verdeutlichte zudem, dass die Handlungsweise unseriös war. Auch musste den Mitgliedern vor Augen stehen, dass die Bestimmung der Rentenhöhe dem jeweiligen Satzungsgeber obliegt. Eine in Selbstverwaltung geführte Altersversorgungseinrichtung benötigt grundsätzlich die Möglichkeit, durch Satzungsänderung auf Entwicklungen, die sich auf ihre Leistungsfähigkeit auswirken, zu reagieren, indem sie Bestimmungen über die Rentenanwartschaft ändert. Eine Bindung zukünftiger Satzungsgeber durch Verwaltungsakt herbeizuführen, steht damit jedenfalls bei einer erheblichen Anzahl von betroffenen Mitgliedern nicht im Einklang. Es war daher erkennbar, dass der Versuch, die Rentenhöhe flächendeckend durch Verwaltungsakt festzuschreiben und der Regelung durch Satzung dauerhaft zu entziehen, missbräuchlich war.

102

Das öffentliche Interesse an einem Widerruf überwiegt so weitgehend, dass es nicht ohne Ermessensfehlgebrauch hintangestellt werden kann. Es ist bereits hoch, weil die Verwaltungsakte die unionsrechtswidrige Ungleichbehandlung von Männern und Frauen perpetuieren. Dies ist zwar nicht das Ergebnis des einzelnen Verwaltungsakts, der immer nur die Rentenhöhe einer einzelnen Person regelt. Die Verwaltungsakte sind aber alle gleichzeitig an eine große Anzahl von männlichen und weiblichen Mitgliedern ergangen. Ihnen wurden einheitlich die seinerzeit vom Versorgungswerk faktisch angewendeten Rechnungsgrundlagen zugrundegelegt, die zwischen Männern und Frauen differenzierten. Daneben besteht ein generelles Interesse an einer gleichmäßigen Verwendung der bis 2006 geleisteten Beiträge. Diese wurden nach für alle geltenden Beitragsregelungen erhoben. Erfolgt kein Widerruf, profitiert ein Teil der seinerzeit beitragszahlenden Mitglieder stärker von den aus diesen Beiträgen erwirtschafteten Mitteln als die übrigen seinerzeit beitragszahlenden Mitglieder. Das widerspricht insbesondere in Bezug auf solche Fälle dem öffentlichen Interesse, in denen die Anwartschaft deshalb nicht durch Verwaltungsakt festgestellt ist, weil das Mitglied gegen den Bescheid vom 14. Dezember 2007 geklagt hat und der Klage stattgegeben wurde oder das Altersversorgungswerk der Antragsgegnerin es wegen erkannter Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts klaglos gestellt hat. Grundsätzlich wohnt der Anfechtung zwar die Gefahr inne, dass ein noch ungünstigerer Verwaltungsakt ergeht, während diejenigen, die keine Klage erhoben haben, hiervon verschont bleiben. Die Besonderheit des vorliegenden Falles besteht aber darin, dass die Antragsgegnerin eine Rechtsänderung vorzunehmen hat, was zur Anwendbarkeit der Widerrufsvorschrift des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG führen kann. Der Wertung des Art. 19 Abs. 4 GG wird es besser gerecht, wenn diejenigen, die von ihrem Recht auf effektiven Rechtsschutz Gebrauch gemacht haben, hierdurch keine nachteilige Ungleichbehandlung gegenüber den anderen Mitgliedern erleiden. Vor allem aber ist der Kreis derer, die über einen Verwaltungsakt verfügen, willkürlich zusammengesetzt. Nach dem Vortrag der Antragsgegnerin, von dessen Richtigkeit das Gericht angesichts des ansehensschädlichen und auch rechtlich nachteiligen Inhalts überzeugt ist, sind die Bescheide vom 14. Dezember 2007 einer unbekannten Anzahl von Adressaten aufgrund erkennbar fehlerhafter Adressdaten nicht zugegangen, ohne dass seinerzeit deswegen etwas unternommen wurde. Bei stichprobenartiger Überprüfung wurde demnach festgestellt, dass bei mehreren Adressaten erkennbar fehlerhafte Adressdaten eingetragen waren. Deswegen kann bei mindestens 172 Mitgliedern der Zugang des Bescheides nicht angenommen werden. Derartige Zustände kommen einer Anwartschafts-Lotterie gleich. Dass die Frage, ob ein Mitglied von einer Verschlechterung seiner Rentenanwartschaft dauerhaft verschont bleibt oder nicht, in so weitgehendem Umfang von Zufällen abhängt, widerspricht rechtsstaatlichem Behördenhandeln und ist unter Gleichheitsgesichtspunkten nicht hinnehmbar. Es ist unumgänglich, die Voraussetzungen der gleichmäßigen Anwendung der Neufestlegung der aus den bis 2006 geleisteten Beiträgen resultierenden Anwartschaft auf alle Rentenanwärter herbeizuführen und das Widerrufsermessen im Sinne der Aufhebung der Bescheide vom 14. Dezember 2007 auszuüben. Schon aus diesen Gründen ist das Ermessen auf Null reduziert; zusätzlich wird das Widerrufsinteresse dadurch verstärkt, dass die Verwaltungsakte mangels wirksamer Bestimmung über die Rentenhöhe rechtswidrig waren.

103

(d) Rechtsfolge des § 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG ist der Widerruf für die Zukunft. Er führt nicht dazu, dass die in den Bescheiden zugesagte Rentenhöhe den Adressaten nunmehr gemäß § 49 Abs. 6 Satz 1 VwVfG als Entschädigung zustünde. Wird ein begünstigender Verwaltungsakt in den Fällen des § 49 Abs. 2 Nr. 3 bis 5 VwVfG widerrufen, so hat die Behörde nach dieser Vorschrift den Betroffenen auf Antrag für den Vermögensnachteil zu entschädigen, den dieser dadurch erleidet, dass er auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat, soweit sein Vertrauen schutzwürdig ist. Eine Entschädigung für eine Reduzierung der Anwartschaftshöhe bei Aufhebung des Verwaltungsakts kommt nicht in Betracht, weil nur der Schaden zu entschädigen ist, der auf Grund des Vertrauens auf den Bestand des Verwaltungsakts entstanden ist, also das negative Interesse (vgl. Suerbaum, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 48 Rn. 173, § 49 Rn. 161).

104

d) Die Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG führt zur Nichtigkeit des § 15a ABH 2018.

105

Der Gleichheitsverstoß erfasst nicht nur Absatz 2, sondern die gesamte Vorschrift. Denn diese regelt insgesamt die Berechnung der Anwartschaft für Beiträge bis zum 31. Dezember 2006. Indem § 15a Abs. 2 ABH 2018 die Mitglieder, deren Anwartschaften durch Bescheid gesondert festgestellt sind, vom Anwendungsbereich ausnimmt, bewirkt die Vorschrift, dass der gesamte Inhalt des § 15a ABH 2018 auf diese Mitglieder keine Anwendung findet, so dass die Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes von der Gesamtheit der in § 15a ABH 2018 getroffenen Regelung ausgeht.

106

Eine Unvereinbarerklärung mit Weitergeltungsanordnung kommt nicht in Betracht. Ein derartiger Entscheidungsausspruch ist zwar dem Bundesverfassungsgericht - auch im Falle von Satzungsrecht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.4.2005 - 1 BvR 774/02 -, BVerfGE 113, 1, juris Rn. 79 ff.) - möglich, wenn dem Normgeber mehrere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, den Gleichheitsverstoß zu beseitigen (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 26.3.2019 - 1 BvR 673/17 -, BVerfGE 151, 101, juris Rn. 131). Anders als im Verfassungsprozessrecht (§ 31 Abs. 2 Satz 2 f., § 79 Abs. 1 BVerfGG) ist in dem von dem Oberverwaltungsgericht anzuwendenden Prozessrecht und insbesondere in § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO aber nur die Entscheidungsvariante der Unwirksamerklärung vorgesehen. Es fehlt an einer Rechtsnorm, die eine derjenigen des Bundesverfassungsgerichts entsprechende Entscheidungspraxis zuließe (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.1.1995 - 8 B 193.94 -, juris Rn. 8; v. 10.2.2000 - 11 B 54.99 -, juris Rn. 7; Urt. v. 9.6.2010 - 9 CN 1.09 -, BVerwGE 137, 123, juris Rn. 29; v. 27.11.2019 - 9 C 4.19 -, BVerwGE 167, 137, juris Rn. 20; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 88; Panzer, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 47 Rn. 113 (Feb. 2016); vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 17.1.2006 - 1 BvR 541/02 -, BVerfGE 115, 81, juris Rn. 48; v. 11.12.2018 - 2 BvL 4/11 -, BVerfGE 150, 204, juris Rn. 70; a.A. W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 47 Rn. 126; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 357; vgl. auch Niedersächsisches OVG, Urt. v. 30.5.2001 - 11 K 2877/00 -, NVwZ-RR 2001, 742, juris Rn. 94, wo aber kein Gleichheitsverstoß vorlag).

107

2. Nr. 5 der am 1./2. November 2019 beschlossenen Änderungssatzung, durch welche in § 15a Abs. 2 Satz 1 ABH 2018 das Wort „sind“ durch das Wort „ist“ ersetzt wird, ist außer als Änderungsvorschrift zu § 15a ABH 2018 auch aus sich heraus unwirksam.

108

a) Die Nichtigkeit des § 15a ABH 2018 schlägt auf die Änderung durch.

109

Eine Rechtsnorm, durch die eine bestehende Norm geändert werden soll, geht ins Leere und kann somit nicht wirksam werden, wenn die zu ändernde Norm nichtig ist. Etwas anderes gilt nur, wenn sich die geänderte Norm gegenüber der bisherigen Form verselbständigt hat (vgl. Bayerischer VGH, Urt. v. 19.2.2019 - 1 N 16.350 -, juris Rn. 22 m.w.N.). Eine Verselbständigung ist bei der bloßen grammatischen Korrektur durch Nr. 5 der Änderungssatzung nicht gegeben.

110

b) Nr. 5 der Änderungssatzung ist zudem aus sich selbst heraus unwirksam. Es fehlt an einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung. Gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1, 2 HKG sind Satzungen nach dem HKG nach näherer Bestimmung durch die Kammersatzung im Mitteilungsblatt der Kammer oder im Internet bekannt zu machen. Die Bekanntmachung im Internet erfolgt durch Bereitstellung der Satzung auf einer in der Kammersatzung bestimmten Internetseite der Kammer unter Angabe des Bereitstellungstages. § 4 Abs. 2 der Kammersatzung der Antragsgegnerin sieht eine Veröffentlichung in deren Mitteilungsblatt oder im Internet, www.zkn.de, vor.

111

Bei der Angabe des Bereitstellungstages handelt es sich um eine echte Bekanntmachungsvoraussetzung. Das ergibt sich aus dem Wortlaut des § 26 Abs. 1 Satz 2 HKG, wonach die Bekanntmachung im Internet durch Bereitstellung … unter Angabe des Bereitstellungstages erfolgt. Auch der Zweck, dem Normadressaten Klarheit über die Modalitäten der Bekanntmachung zu verschaffen, spricht für eine Bekanntmachungsvoraussetzung und gegen eine von der eigentlichen Bekanntmachung unabhängige Informationspflicht. Das HKG will Schwierigkeiten bei der Bestimmung des Verkündungs- und eines davon abhängigen Inkrafttretenszeitpunkts (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 10.10.2019 - 4 CN 6.18 -, juris Rn. 16) vermeiden, indem es Satzungen nur als bekanntgemacht ansieht, wenn die erforderlichen Angaben bereits im Rahmen der Verkündung gemacht werden.

112

Die Veröffentlichung der Änderungssatzung ist ohne hinreichend eindeutige Angabe des Bereitstellungstages erfolgt. Auf der Internetseite, auf der die Satzung bereitgestellt wurde, findet sich eine solche Angabe nicht. Allerdings enthält die bereitgestellte pdf-Datei selbst die Zeile „A-Stadt, den 22. November 2019“. Daraus geht nicht hervor, dass es sich um den Bereitstellungstag handelt. Für den Nutzer ist es auch eher fernliegend, dass eine Datei, die unter einer Internetadresse abgelegt wird, in sich selbst das Datum dieses Vorgangs enthält. Denn bei der Erstellung der Datei kann der Verfasser noch nicht sicher wissen, wann die Bereitstellung erfolgen wird. Es läge daher näher, eine Angabe über den Bereitstellungstag außerhalb der bereitgestellten Datei, insbesondere auf der Internetseite, auf der die Datei verlinkt ist, zu erwarten. Zusätzlich spricht gegen die Annahme, es könnte sich um das Datum der Einstellung in das Internet handeln, die Angabe eines geografischen Orts. Welche Aussage sich damit in Bezug auf die Einstellung in das Internet mit seiner für den Nutzer nicht erkennbaren Serverstruktur verbinden könnte, erschließt sich nicht. Eine Angabe des Bereitstellungstages in dem bereitgestellten Dokument selbst müsste zumindest eindeutig erkennen lassen, um was für eine Angabe es sich handelt.

113

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 analog, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

114

Die Revision war gemäß § 132 Abs. 1, 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil die weitere Konkretisierung des Gleichheitssatzes in Bezug auf die Frage, unter welchen Umständen das Vorhandensein von Verwaltungsakten, die denselben Sachverhalt regeln wie die zur Normenkontrolle gestellte Rechtsnorm, die Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung ermöglicht, Grundsatzbedeutung hat.

 


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