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Rechtsprechung der niedersächsischen Justiz

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VG Lüneburg 1. Kammer, Urteil vom 28.06.2019, 1 A 335/16, ECLI:DE:VGLUENE:2019:0628.1A335.16.00

Art 31 Abs 1 EUV 1305/2013, Art 31 Abs 2 EUV 1305/2013, Art 32 EUV 1305/2013, Art 3 Abs 1 GG, Art 20 Abs 3 GG, Art 9 EUV 1307/2013, Art 4 Abs 1 Buchst h EUV 1307/2013, Art 19a Abs 2 EUV 2016/1393, Art 17 Abs 1 EUV 604/2014

Tenor

(Kein Anspruch auf eine Ausgleichszulage für die Bewirtschaftung von Dauergrünland in benachteiligten Gebieten für das Jahr 2015).

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt eine Ausgleichszulage für die Bewirtschaftung von Dauergrünland in benachteiligten Gebieten für das Jahr 2015.

2

Er bewirtschaftet im Haupterwerb einen landwirtschaftlichen Betrieb in der Gemeinde E. (Landkreis Heidekreis) zur Größe von mehr als 180 ha. Mit am 5. Mai 2015 eingereichten Sammelantrag „Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2015“ und nachfolgendem Änderungsantrag vom 27. Mai 2015 beantragte er u.a., ihm eine Ausgleichszulage für das Jahr 2015 für in Niedersachsen gelegene Flächen von insgesamt 27,22 ha zu bewilligen. Dabei gab er den Feldblock F. als Schlag G. zur Größe von 15,39 ha mit dem Kulturcode H. „beweidete Sandheiden“ sowie eine Teilfläche des Feldblock I. zur Größe von 0,4 ha als Schlag J. mit dem Kulturcode K. „Mähweiden“ an.

3

Am 17. Oktober 2015 führte die Beklagte durch ihren Prüfdienst eine Vor-Ort-Kontrolle in Anwesenheit des Klägers durch. In einem handschriftlichen Vermerk hielt der Prüfer fest, dass der Landkreis Heidekreis den Schlag G. bis zum Jahr 2014 gepachtet habe und diese Fläche nicht bewirtschaftet worden sei. Auf Nachfrage habe der Antragsteller erklärt, dass diese Fläche auch im Jahr 2015 nicht bewirtschaftet worden sei („Schäfer war noch nicht da - ‚abbestellt‘ “).

4

Mit Bescheid vom 21. Oktober 2016 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers auf Gewährung einer Ausgleichszulage für die Bewirtschaftung von Dauergrünland in benachteiligten Gebieten für das Jahr 2015 mit der Begründung ab, es liege eine Übererklärung von Flächen von rd. 132 % der ermittelten Fläche vor, so dass der in Betracht kommende Auszahlungsbetrag vollständig zu kürzen sei. Von den angemeldeten Flächen zur Größe von 27,22 ha gälten lediglich Flächen zur Größe von 11,7297 ha als ermittelt. Der Schlag G. zur Größe von 15,39 ha sowie eine Teilfläche des Schlags J. zur Größe von 0,1003 ha seien nicht beihilfefähig. Insoweit werde auf die Begründung des Bescheids über die Direktzahlungen vom 29. Dezember 2015 verwiesen. Die festgestellte Abweichung von zusammen 15,4903 ha entspreche 132,06 % der ermittelten Fläche. In Anwendung des Art. 19a der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 sei der Auszahlungsbetrag um 100 % zu kürzen.

5

Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 14. November 2016 Klage erhoben. Er führt zur Begründung im Wesentlichen aus: Die beantragten Flächen zur Größe von 27,22 ha seien einschließlich der Schläge G. und J. beihilfefähig. Insbesondere sei der Schlag G. zur Größe von 15,39 ha nachweislich bewirtschaftet worden. Hier könne gegebenenfalls eine aktuelle Vor-Ort-Kontrolle oder eine exakte Luftbildauswertung Klarheit schaffen.

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Der Kläger beantragt sinngemäß,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 21. Oktober 2016 zu verpflichten, ihm für das Jahr 2015 eine Ausgleichszulage in Höhe 1.225 EUR zu bewilligen, hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

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Die Beklagte beantragt sinngemäß,

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die Klage abzuweisen.

10

Zur Begründung beruft sie sich auf die Gründe des angefochtenen Bescheids. Ergänzend trägt sie vor: Bei dem Schlag G. handele es sich nicht um Dauergrünland. Außerdem habe eine für die Gewährung der Ausgleichszulage erforderliche Bewirtschaftung dieses Schlages im betreffenden Jahr nicht stattgefunden. Der Prüfdienst habe am 17. Oktober 2015 im Beisein des Klägers festgestellt, dass diese Fläche im Jahr 2015 nicht bewirtschaftet und der Schäfer „abbestellt“ worden sei. Selbst bei Anerkennung der gesamten als Schlag J. angemeldeten Flächen sei der Auszahlungsbetrag aufgrund der verbleibenden Abweichung von mehr als 100 % der ermittelten Fläche vollständig zu kürzen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und der Verfahren 1 A 15/16 und 1 A 16/16 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, der Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen ist.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten ist rechtmäßig. Der Kläger hat weder einen Anspruch auf die Gewährung einer Ausgleichszulage für das Jahr 2015 (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) - dazu unter 1. - noch kann er hilfsweise eine Neubescheidung beanspruchen (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) - dazu unter 2. -.

1.

13

Als Rechtsgrundlage für den geltend gemachten gebundenen Anspruch kommt allein die Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in benachteiligten Gebieten in Niedersachsen und Bremen (Nds. MBl. 2015, S. 939) in Verbindung mit Art. 31 und 32 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 (ABl. Nr. L 347 S. 487) - im Folgenden: Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 - in Verbindung mit dem in Art. 3 Abs. 1 GG normierten Gleichbehandlungsgrundsatz in Betracht.

14

Die Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 enthält allgemeine Bestimmungen für die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch die Europäische Union. Nach Art. 31 Abs. 1 der Verordnung können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass Zahlungen für Landwirte in Berggebieten und anderen, aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligten Gebieten jährlich je Hektarfläche landwirtschaftlicher Fläche zum Ausgleich der Gesamtheit oder eines Teils der zusätzlichen Kosten und Einkommensverluste gewährt werden, die den Landwirten aufgrund von Nachteilen für die landwirtschaftliche Erzeugung in dem betreffenden Gebieten entstehen. Nach Art. 31 Abs. 2 der Verordnung werden die Zahlungen den Landwirten gewährt, die sich verpflichten, ihre landwirtschaftliche Tätigkeit in den gemäß Art. 32 der Verordnung (EU) bezeichneten Gebieten auszuüben und die aktive Landwirte im Sinne des Art. 9 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. Nr. L 347 S. 608) - im Folgenden: Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 - sind. Eine landwirtschaftliche Fläche in diesem Sinne ist nach Art. 2 Abs. 1 Satz 2 Buchst. f der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder für Dauerkulturen gemäß der Begriffsbestimmung in Art. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 genutzt wird.

15

Darüber hinaus überlässt es die Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 dem einzelnen Mitgliedstaat, den gesetzlichen Rahmen auszufüllen. Hierzu bedarf es seitens des Bundes oder der Länder nicht des Erlasses von Rechtsnormen. Die Gewährung von Zuwendungen ist Teil der leistenden Verwaltung, die grundsätzlich frei darin ist, Regelungen über die Zuwendungsempfänger, Zuwendungsobjekte, Zuwendungsverfahren und den Zuwendungsumfang in Richtlinien zu treffen (VG Stade, Urt. v. 18.4.2018 - 6 A 1096/16 -, n.v. unter Verweis auf Urt. d. Kammer v. 6.11.2013 - 1 A 1210/12 -, n.v.). Insoweit gewähren die Länder Niedersachsen und Bremen nach Ziffer 1.1 der Richtlinie Ausgleichszulage unter finanzieller Beteiligung des Bundes und - für Gebiete, die aus erheblichen naturbedingten Gründen benachteiligt sind - der Europäischen Union nach Maßgabe dieser Richtlinie und der Verwaltungsvorschrift zu § 44 der Niedersächsischen Landeshaushaltsordnung (LHO) Zuwendungen an land- und forstwirtschaftliche Unternehmen mit Dauergrünland in benachteiligten Gebieten auf der Basis der Art. 31 und 32 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013, den aufgeführten Verordnungen sowie dem Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ - Förderbereich „benachteiligte Gebiete“.

16

Bei der Richtlinie Ausgleichszulage handelt es sich nicht um eine nach außen wirkende und anspruchsbegründende Rechtsnorm. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können die von der Agrarverwaltung in Förderrichtlinien aufgenommenen Regelungen für sich als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Antragsteller auf Gewährung der Zuwendung begründen (vgl. zur Abgrenzung von Verwaltungsvorschrift und Rechtsnorm: BVerwG, Urt. v. 24.3.1977 - II C 14.75 -, juris Rn. 17f., Urt. v. 17.1.1996 - 11 C 5.95 -, juris Rn. 21 m.w.N; vgl. zur NAU-Richtlinie: Niedersächsisches OVG, Urt. v. 21.2.2006 - 10 LB 45/03 -, juris Rn. 31.). Eine über die ihnen zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird vielmehr nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.4.1997 - BVerwG 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220, 223 f. = juris Rn. 19), dies zudem nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.4.2003 - 3 C 25.02 -, juris Rn. 17 f.; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 7.10.2011 - 8 LA 93/11 -, juris Rn. 6 jeweils m.w.N. u. Urt. v. 15.11.2016 - 8 LB 58/16 - juris Rn. 29). Dementsprechend sieht Ziffer 1.4 der Richtlinie Ausgleichszulage vor, dass ein Anspruch auf Gewährung der Zuwendung nicht besteht, vielmehr entscheidet die Bewilligungsbehörde aufgrund ihres pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel.

17

Nach Maßgabe dessen kann der Kläger mangels Ungleichbehandlung gegenüber anderen Förderantragsteller eine Ausgleichszahlung für das Jahr 2015 nicht für sich beanspruchen.

18

Zunächst liegen die von der Beklagten geforderten materiellen Voraussetzungen für eine Beihilfe nach der Förderrichtlinie lediglich für Flächen zur Größe von 11,83 ha (einschließlich der Fläche des Schlags J.), nicht jedoch für die weitere angemeldete Fläche (Schlag G.) zur Größe von 15,39 ha vor.

19

Gefördert wird die Bewirtschaftung von Dauergrünland in benachteiligten Gebieten zur Sicherung einer dauerhaften Nutzung von landwirtschaftlichen Flächen und zum Ausgleich von Einkommensverlusten und zusätzlichen Ausgaben (vgl. Ziffer 2 der Richtlinie Ausgleichszulage). Als begünstigte Zuwendungsempfänger kommen unbeschadet der gewählten Rechtsform nur aktive Betriebsinhaberinnen oder Betriebsinhaber im Sinne von Art. 9 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in Betracht (vgl. Ziffer 3 der Richtlinie Ausgleichszulage). Die Zuwendung gewährt die Beklagte nur, wenn der Betriebssitz der Antragstellerin oder des Antragstellers in Niedersachsen oder Bremen liegt (vgl. Ziffer 4.1.1 der Richtlinie Ausgleichszulage) und das beantragte Dauergrünland in Niedersachsen und/oder Bremen und (a) in Gebieten, die aus erheblichen naturbedingten Gründen benachteiligt sind, oder (b) in Gebieten, die aus anderen spezifischen Gründen benachteiligt sind (kleine Gebiete) liegt. Benachteiligte Gebiete sind Gebiete gemäß der Richtlinie 86/465/EWG in Verbindung mit der Richtlinie 75/268/EWG in der durch Entscheidung der Kommission 97/172/EG geänderten Fassung. Die Förderkulissen werden jährlich mit dem Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen bekanntgegeben. Maßgeblich für die Berücksichtigung als Dauergrünland ist die tatsächliche Nutzung und der im Rahmen der Direktzahlungen nach der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 vergebene Flächenstatus im Jahr der Antragsstellung (Ziffer 4.1.2 der Richtlinie Ausgleichszulage).

20

Hiernach handelte es sich bei dem Schlag G. mit einer vom Kläger angemeldeten Fläche von 15,39 ha nicht um förderfähiges Dauergrünland im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Zur Begründung im Einzelnen verweist die Kammer zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Entscheidungsgründe ihres Urteils vom heutigen Tag in dem Verfahren 1 A 15/16 mit der Maßgabe, dass die angemeldeten Flächen innerhalb der vom Land Niedersachsen festgelegten Förderkulisse liegen.

21

Aufgrund der festgestellten Flächenabweichung zwischen angemeldeter und ermittelter Fläche lag nach der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten ein sachlicher Grund für die Versagung der Beihilfe vor; auch insoweit ist weder vom Kläger substantiiert dargelegt noch anderweitig für die Kammer ersichtlich, dass über den Förderantrag des Klägers gleichheitswidrig entschieden wurde.

22

Abweichungen von den eingegangenen Verpflichtungen werden nach den Regelungen der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 und dem dazu ergangenen Folgerecht in Form von Kürzungen und Ausschlüssen von der Förderung sanktioniert (vgl. Ziffer 6.6 Abs. 1 der Richtlinie Ausgleichszulage). Zu beachten sind demnach insbesondere die Bestimmungen der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance (ABl. Nr. L 181 S. 48) - im Folgenden: Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014.

23

So sieht Art. 19a der Verordnung in der Fassung der Delegierten Verordnung (EU) 2016/1393 der Kommission vom 4. Mai 2016 (ABl. Nr. L 225 S. 41) eine Verwaltungssanktion für den Fall, dass bei einer Kulturgruppe gemäß Art. 17 Abs. 1 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 die für die Beihilferegelungen gemäß Titel III Kapitel 1, 2, 4 und 5 und Titel V der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und für die Stützungsmaßnahmen gemäß Art. 30 und 31 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 gemeldete Fläche die gemäß Art. 18 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 ermittelte Fläche übersteigt, vor, dass die Beihilfe oder Stützung auf der Grundlage der ermittelten Fläche berechnet und um das 1,5fache der festgestellten Differenz gekürzt wird, wenn diese Differenz mehr als 3 % der ermittelten Fläche oder mehr als 2 ha beträgt.

24

Dass die Beklagte abweichend von Ziffer 6.6.1 Abs. 2 der Förderrichtlinie im Falle von flächenbezogenen Abweichungen - wie hier - nicht die Sanktionsregelung des Art. 19 Abs. 1 und 2 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 anwendete, ist vor dem Hintergrund unbedenklich, dass die letztgenannte Vorschrift für die Antragsteller ungünstigere Regelungen über Verwaltungssanktionen enthält. Jedenfalls verletzt die Beklagten den Kläger nicht in seinen Rechten, indem sie die für die Antragsteller günstigere Sanktionsregelung des Art. 19a der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 640/2014 heranzog.

25

Gleichwohl verbleibt nach Kürzung der ermittelten Fläche für eine Ausgleichszahlung - hier: 11,83 ha - um das 1,5fache der festgestellten Differenz von 15,39 ha - mithin um 23,2365 ha - keine Fläche, die für die Gewährung einer Ausgleichszahlung in Betracht kommt.

26

Dass die Beklagte diese Verwaltungssanktion nicht nach Art. 19a Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 640/2014 kürzte, unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Nach dieser Vorschrift wird für den Fall, dass gegen den Begünstigten noch keine Verwaltungssanktion gemäß Art. 19 Abs. 1 der Verordnung wegen Übererklärung von Flächen für die betreffende Beihilferegelung oder Stützungsmaßnahme verhängt worden ist, die in Absatz 1 der Vorschrift genannten Verwaltungssanktion um 50 % gekürzt, wenn die Differenz zwischen der gemeldeten Fläche nicht mehr als 10 % der ermittelten Fläche beträgt. Hier beträgt die beschriebene Abweichung aber rd. 130 % und damit mehr als 10 %.

27

Da nach dem Vorstehenden ein Anspruch des Klägers auf Ausgleichszahlung nicht gegeben ist, bedarf es keiner Entscheidung, ob der Kläger die weitere Voraussetzung für die Bewilligung einer Auszahlungszahlung - die tatsächliche Bewirtschaftung der Flächen im Jahr 2015 - erfüllte.

2.

28

Ferner kann der Kläger nicht hilfsweise beanspruchen, die Beklagte zu verpflichten, ihn erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Zwar besteht - wie zuvor ausgeführt - ein gebundener Anspruch auf die Gewährung der Zuwendung nicht. Im Übrigen entscheidet die Bewilligungsbehörde aufgrund ihres pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel (vgl. Nr. 1.4 der Richtlinie Ausgleichszulage). Die Beklagte lehnte eine Ausgleichszulage für das Antragsjahr 2015 ermessensfehlerfrei, mithin rechtmäßig ab. Die Versagung einer Ausgleichszulage überschreitet weder die gesetzlichen Grenzen des Ermessens noch ist von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden (§ 114 Satz 1 VwGO). Die Richtlinie Ausgleichszulage in dem Verständnis, wie er in der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten zum Ausdruck gekommen ist, unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Die Beklagte legte sie ihrer Entscheidung zugrunde. Es ist weder vom Kläger dargelegt noch anderweitig ersichtlich, dass die Entscheidung der Beklagten nicht dem Zweck der Ermächtigung entspräche.

29

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

30

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.

 


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