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VG Lüneburg 1. Kammer, Urteil vom 28.06.2019, 1 A 15/16, ECLI:DE:VGLUENE:2019:0628.1A15.16.00

Art 24 Abs 1 EUV 1307/2013, Art 4 Abs 1 Buchst c EUV 1307/2013, Art 4 Abs 1 Buchst e EUV 1307/2013, Art 4 Abs 1 Buchst h EUV 1307/2013, Art 4 Abs 1 Buchst i EUV 1307/2013, Art 24 Abs 2 EUV 1307/2013

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Zuweisung von weiteren Zahlungsansprüchen nach der Basisprämienregelung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013.

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Er bewirtschaftet im Haupterwerb einen landwirtschaftlichen Betrieb in der Gemeinde C. (Landkreis Heidekreis) zur Größe von mehr als 180 ha. Mit am 5. Mai 2015 eingereichten Sammelantrag „Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2015“ und nachfolgendem Änderungsantrag vom 27. Mai 2015 beantragte er u.a., ihm Zahlungsansprüche nach der Basisprämienregelung der vorgenannten Verordnung zuzuweisen. Unter Ziffer 5.1 des Antrags erklärte er, im Jahr 2013 eine Betriebsprämienzahlung für ausgewiesene beihilfefähige Flächen erhalten zu haben. In dem beigefügten Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis meldete er Flächen von insgesamt 183,1713 ha an. Dabei gab er den Feldblock D. als Schlag E. zur Größe von 15,39 ha mit dem Kulturcode F. „beweidete Sandheiden“ sowie eine Teilfläche des Feldblock G. zur Größe von 0,4 ha als Schlag H. mit dem Kulturcode I. „Mähweiden“ an.

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Am 17. Oktober 2015 führte die Beklagte durch ihren Prüfdienst eine Vor-Ort-Kontrolle in Anwesenheit des Klägers durch. In einem handschriftlichen Vermerk hielt der Prüfer fest, dass der Landkreis Heidekreis den Schlag E. bis zum Jahr 2014 gepachtet habe und diese Fläche nicht bewirtschaftet worden sei. Auf Nachfrage habe der Antragsteller erklärt, dass diese Fläche auch im Jahr 2015 nicht bewirtschaftet worden sei („Schäfer war noch nicht da - ‚abbestellt‘ “).

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Die Beklagte wies dem Kläger mit Bescheid vom 17. Dezember 2015 167,44 Zahlungsansprüche nach Basisprämienregelung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 mit einem Wert von 192,19 EUR zu. Dabei berücksichtigte sie Flächen zur Größe von 15,7316 ha nicht, und zwar die Fläche des Schlages 25 zur Größe von 15,39 ha, eine Teilfläche des Schlags H. zur Größe von 0,1003 ha und die Flächen der Schläge J. und K. zu Größe von zusammen 0,2413 ha.

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Dagegen hat der Kläger am 14. Januar 2016 Klage erhoben. Er führt zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beklagte habe bei der Zuweisung der Zahlungsansprüche zu Unrecht die Schläge E. und H. nicht vollständig berücksichtigt. So handele es sich bei dem Schlag E. um beweidete Sandheide und damit um Dauergrünland, das beihilfefähig sei. Er habe diese Fläche in 2015 tatsächlich bewirtschaftet. Ausweislich seiner Ackerschlagkartei für das Jahr 2015 (Auszug vom 11. Januar 2016) habe er am 20. Mai 2015 auf der gesamten Fläche insgesamt rd. 12,3 t Heidekraut-Einstreu für seinen Betrieb gewonnen und die Fläche sei am 20. September 2015 durch Tiere der Schäferei L. teilweise beweidet worden. Bereits im Dezember 2014 sei auf Teilflächen des Schlages E. ein Pflegeschnitt durchgeführt worden.

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Der Kläger beantragt sinngemäß,

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die Beklagte zu verpflichten, ihm für die beantragten Schläge E. und H. weitere 15,49 Zahlungsansprüche nach der Betriebsprämienregelung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 für 2015 mit einem Wert von 192,19 EUR zuzuweisen, und deren Bescheide vom 17. Dezember 2015 und 11. Dezember 2018 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen.

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Die Beklagte beantragt sinngemäß,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen für den Schlag E.. Diese Fläche sei nicht beihilfefähig, weil es sich insgesamt nicht um eine landwirtschaftliche Fläche handele, auf der der Kläger eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt habe. Bereits der nordwestliche Keil des Schlages E. sei nicht beihilfefähig, weil er sich aufgrund der für Niedersachsen festgelegten Gebietskulisse nicht in traditionellen Weidegebieten oder besonders schützenswerten Lebensräumen befinde. Außerdem sei bei der Vor-Ort-Kontrolle im Beisein des Klägers festgestellt worden, dass die Fläche nicht bewirtschaftet und der Schäfer „abbestellt“ worden sei. Von daher überrasche die Eintragung des Klägers in seiner Schlagkartei. Weiter sei auf den während der Vor-Ort-Kontrolle gefertigten Lichtbildern eindeutig zu erkennen, dass die Fläche zu einem überwiegenden Teil mit Kiefern, Birken und anderen Gehölzen bestanden sei, während die Futterpflanzen nur einen geringeren Teil einnähmen. Hiernach sei eine Einordnung als Dauerweide nicht möglich.

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Die Beklagte hat mit Bescheid vom 11. Dezember 2018 dem Begehren des Klägers teilweise abgeholfen und diesem weitere 0,24 Zahlungsansprüche für 2015 zugewiesen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der Verfahren unter den Aktenzeichen 1 A 16/16 und 1 A 335/16 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, der Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen ist.

Entscheidungsgründe

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Die statthafte Verpflichtungsklage, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist unzulässig, soweit die Beklagte dem Kläger durch Bescheid vom 11. Dezember 2018 weitere 0,24 Zahlungsansprüche für das Jahr 2015 zugewiesen und damit dem Klagebegehren teilweise abgeholfen hat. Insoweit ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis des Klägers und damit eine Voraussetzung für die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage entfallen. Das Vorliegen dieser Sachurteilsvoraussetzung ist von Amts wegen in jeder Lage des Prozesses zu prüfen (vgl. Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, Vor §§ 40 - 53 Rn. 11 m.w.N). Der Kläger hat auf diese Änderung trotz wiederholter Hinweise des Gerichts vom 17. Dezember 2018 und 12. Februar 2019 nicht prozessual reagiert.

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Die im Übrigen zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid in der durch den Bescheid der Beklagten vom 11. Dezember 2018 geänderten Fassung ist rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, ihm weitere Zahlungsansprüche zuzuweisen.

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Als Anspruchsgrundlage für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen kommt hier allein Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. Nr. L 347 S. 608) in der für das Antragsjahr 2015 maßgeblichen Fassung der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 2016/142 der Kommission vom 2. Dezember 2015 (ABl. Nr. L 28 S. 8) - im Folgenden: Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 - in Betracht. In welchem Umfang Zahlungsansprüche zuzuweisen sind, ergibt sich aus Art. 24 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 in Verbindung mit § 10 Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik (Direktzahlungen-Durchführungsverordnung) vom 3. November 2014 (BGBl. I S. 1690). Danach entspricht - außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände - die Anzahl der je Betriebsinhaber zuzuweisenden Zahlungsansprüche der Zahl der beihilfefähigen Hektarflächen, die der Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2015 angemeldet hat und die ihm am 15. Mai 2015 zur Verfügung gestanden haben. Unter dem Begriff der „beihilfefähigen Hektarfläche“ ist gemäß Art. 32 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs zu verstehen, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird oder, wenn die Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird.

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Eine landwirtschaftliche Tätigkeit ist nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 die Erzeugung, die Zucht oder der Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren sowie Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke (i), die Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in einem Zustand, der sie ohne über die in der Landwirtschaft üblichen Methoden und Maschinen hinausgehende Vorbereitungsmaßnahmen für die Beweidung oder den Anbau geeignet macht, auf der Grundlage von Kriterien, die von den Mitgliedsstaaten anhand eines von der Kommission vorgegebenen Rahmens festgelegt werden (ii), oder die Ausübung einer von den Mitgliedsstaaten festgelegten Mindesttätigkeit auf landwirtschaftlichen Flächen, die auf natürliche Weise in einem für die Beweidung oder den Anbau geeigneten Zustand erhalten werden (iii). Als landwirtschaftliche Fläche im Sinne dieser Verordnung gilt gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland oder mit Dauerkulturen genutzt wird.

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Vor diesem Hintergrund ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die gesamte Fläche des Schlages E. zur Größe von 15,39 ha nicht als nicht beihilfefähig berücksichtigte. Bei dem Schlag E. handelte es sich im Jahr 2015 nicht um eine landwirtschaftliche Fläche im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Der Kläger meldete den Schlag E. mit dem Kulturcode F. „beweidete Sandheiden“ an, sodass er nur dann als beihilfefähig anzuerkennen wäre, wenn es sich bei diesem Schlag um Dauergrünland oder Dauerweideland gehandelt hätte. Dies war jedoch nicht der Fall.

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Nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung (EU) Nr. 1307/2003 sind Dauergrünland und Dauerweideland (zusammen „Dauergrünland“) Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind. Unter dem Begriff „Gras oder andere Grünfutterpflanzen“ sind nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 alle Grünpflanzen zu verstehen, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Weideland oder Wiesen in dem Mitgliedsstaat sind, unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweide genutzt werden. Es können dort aber auch andere Pflanzenarten wachsen wie Sträucher oder Bäume, die abgeweidet werden können, sofern Gras und andere Grünfutterpflanzen weiterhin vorherrschen. Gras und andere Grünfutterpflanzen gelten nach Art. 6 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 639/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Änderung des Anhangs X der genannten Verordnung (ABl. Nr. L 181 S. 1) als weiterhin vorherrschend, wenn sie auf Ebene der landwirtschaftlichen Parzelle im Sinne von Art. 67 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 mehr als 50 % der beihilfefähigen Fläche einnehmen.

19

Auf dem Schlag E. herrschten in 2015 weder Gras- noch andere Grünfutterpflanzen im vorstehend genannten Sinne vor. Insbesondere zählt das Heidekraut (Calluna vulgaris) nicht zu den Gras- oder Grünfutterpflanzen. Grünfutter ist die Bezeichnung für Pflanzen, die vor Abschluss ihres Wachstums gemäht und in frischem Zustand an landwirtschaftliche Nutztiere verfüttert werden. Die Pflanzen des Grünlandes umfassen die drei Hauptgruppen Futtergräser, Kleearten (und andere Leguminosen) sowie Kräuter (vgl. Brockhaus Enzyklopädie, 19. Auflage 1989, zu „Grünfutter“ und „Grünland“). Dabei handelt es sich um sog. krautige Pflanzen, die im Unterschied zu den Gehölzen nicht oder nur schwach verholzen und gegen Ende der Vegetationsperiode gänzlich oder bis auf die bodennahen, unterirdisch oder im Wasser untergetauchten Sprossteile zugrunde gehen (vgl. Brockhaus Enzyklopädie, a.a.O., zu „Kräuter, krautartige Pflanzen“). Insoweit folgt auch aus der englischen und französischen Sprachfassung des Art. 4 Abs. 1 Buchst. h Satz 1 und Buchst. i der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013, dass unter den Begriff der Grünfutterpflanzen allein krautige Pflanzen fallen. Die englische Sprachfassung des Art. 4 Abs. 1 Buchst. i der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 lautet: „‘grasses or other herbaceous forage’ means all herbaceous plants […]“. In der französischen Sprachfassung findet sich die Definition „‘herbe ou autres plantes fourragères herbacées’, toutes les plantes herbacées […]“. Dabei steht „herbaceous“ und „herbacées“ für krautig. Zwergsträucher – wie das Heidekraut – zählen hingegen nicht zu den krautigen Pflanzen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 13.8.2012 - 10 LA 93/11 -, juris Rn. 7 und 8).

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Beim Schlag E. handelte es sich auch nicht um Dauergrünland im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. h letzter Satz der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Nach dieser Vorschrift können die Mitgliedsstaaten beschließen, die Flächen, die abgeweidet werden können und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen, als Dauergrünland anzuerkennen. Als etablierte lokale Praktiken gelten traditionelle Beweidungspraktiken, die auf den betreffenden Flächen gemeinhin angewendet werden, sowie Praktiken, die für die Erhaltung der in Anhang I der Richtlinie 92/43/EWG des Rates aufgelisteten Lebensräume (Fauna-Flora-Habitatrichtlinie) oder der unter die Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates fallenden Biotope und Lebensräume (Vogelschutzrichtlinie) von Bedeutung sind (Art. 7 der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 639/2014).

21

Zwar hat die Bundesrepublik Deutschland von der vorgenannten Möglichkeit der Erweiterung des Begriffs des Dauergrünlandes durch § 2 des Gesetzes zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik (Direktzahlungen-Durchführungsgesetz) vom 9. Juli 2014 (BGBl. I S. 897) - im Folgenden: DirektzahlDurchfG - Gebrauch gemacht. Die vorstehenden Voraussetzungen lagen für den Schlag E. im betreffenden Jahr indes nicht vor. Der vorherrschende Teil der Fläche stellte weder einen Teil der etablierten lokalen Praktiken dar, wo Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen, noch konnte der vorherrschende Teil dieser Fläche abgeweidet werden.

22

Da der Schlag E. im betreffenden Jahr weder in einem Fauna-Flora-Habitat-Gebiet noch in einem Vogelschutzgebiet lag, kommt als etablierte lokale Praktik nur die traditionelle Beweidungspraktik in Betracht, die auf den betreffenden Flächen gemeinhin angewendet wird. Hierfür legen die Mitgliedstaaten bestimmte Gebietskulissen fest. Darüber hinaus ist der Begriff der „traditionellen Beweidungspraktik“ nicht näher bestimmt.

23

Hintergrund der Ausdehnung des Begriffs „Dauergünland“ auch auf etablierte lokale Praktiken ist, dass auch traditionelle Heideflächen von der Begriffsbestimmung umfasst sein sollten. Das lässt sich unmittelbar der Gesetzesbegründung zu § 2 DirektZahlDurchfG entnehmen. Darin heißt es (BT-Drs. 18/908, S. 22):

24

„Damit können künftig auch für traditionelle Weideflächen, auf denen nicht Gras oder andere Grünfutterpflanzen vorherrschen, wie zum Beispiel bestimmte Heideflächen, Direktzahlungen gewährt werden. Dies erscheint geboten, um einen Anreiz für die weitere landwirtschaftliche Nutzung dieser unter Umwelt- und Naturschutzgesichtspunkten besonders wertvollen Flächen zu geben.

25

Durch die Förderung von besonders bedeutsamen, kulturbetonten Heideflächen soll die naturschutzkonforme Bewirtschaftung beibehalten werden, die ohne weitere Nutzung durch einsetzende Verbuschung und Verbrachung in ihrem Fortbestand stark gefährdet sind. Heideflächen sind meist sandige Flächen, auf denen Zwergsträucher, vor allem das Heidekraut, sowie Ginster und Wachholder vorherrschen (vgl. Brockhaus Enzyklopädie, a.a.O., zu „Heide“). Dabei sind typische Heideflächen auch mit Bäumen, Büschen und Gräsern durchsetzt und bewachsen. Denn deren Beweidung soll gerade den Aufwuchs von Gräsern und Büschen verhindern. Bäume und andere Sträucher oder Gräser können daher auf Heideflächen vorkommen, sodass das vereinzelte Vorkommen dieser Pflanzen der Einordnung einer Fläche als Dauergrünland nicht entgegensteht. Das kann jedoch dann nicht gelten, wenn Bäume, Büsche und Gräser die Fläche beherrschen und den Charakter der Fläche prägen, sodass das Heidekraut nur noch einen untergeordneten Anteil der Fläche einnimmt. Das entspricht auch dem Sinn und Zweck der Erweiterung der Begriffsbestimmung „Dauergrünland“. Durch die Förderung von Heideflächen soll eine die Fläche prägende Verbuschung und Vergrasung verhindert und das Heidekraut erhalten werden (vgl. hierzu Niedersächsischer Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz (NLWKN): „Vollzugshinweise zum Schutz der FFH-Lebensraumtypen sowie weiterer Biotoptypen mit landesweiter Bedeutung in Niedersachsen“ – Trockene Heiden (4030), Stand November 2011, Ziffer 3.1). Vor dem Hintergrund dieses Zweckes kann eine bereits verbuschte Fläche gerade nicht (mehr) förderfähig sein.

26

Nach Maßgabe dessen war für die Einordnung des Schlags E. im Jahr 2015 als Dauergrünland eine traditionelle Heidefläche im Sinne von § 2 DirektZahlDurchfG nicht vorherrschend im Sinne des Art. 67 Abs. 4 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013. Die im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle am 17. Oktober 2015 gefertigten Lichtbilder (Blatt 24-27 der Beiakten) der Beklagten zeigen, dass sich auf dem abgebildeten Teil der betreffenden Fläche überwiegend Kiefern, Birken und andere Büsche und Gräser befanden. Heidekraut fand sich auf der Fläche nur vereinzelt. Zwar bilden diese Lichtbilder nur einen Teil des Schlages ab. Aber zusammen mit den Luftbildaufnahmen des Schlages aus dem Jahr 2015 (Blatt 43 und 44 der Gerichtsakte) ist ersichtlich, dass die Fläche zu einem überwiegenden Teil einen hohen Baumbestand und eine Verbuschung aufwies und dieser Bewuchs für diesen Schlag insgesamt vorherrschend war. Demgegenüber waren die mit Heidekraut bewachsenen Flächen nur in Teilbereichen des Schlags vorhanden, denen eine für die Gesamtfläche prägende Bedeutung nicht zukam. Dabei ist mit einzustellen, dass der nordwestliche Keil des Schlages (Teilfläche nördlich der M. in N.), der vergleichsweise gering mit Bäumen und Büschen bewachsen war, keine Berücksichtigung finden kann, weil dieser Bereich nicht von der Gebietskulisse für traditionelle Weidegebiete erfasst wurde (zur Abgrenzung vgl. Bl. 34 der Gerichtsakte). Dafür, dass die mit Heideflächen bewachsenen Teile des Schlages nicht prägend waren, spricht zudem, dass der betreffende Feldblock D. später in die Feldblöcke O. (0,6736 ha), P. (2,9328 ha), Q. (0,3471 ha) und R. (0,7836 ha) und mit einer Gesamtgröße von 4,7371 ha aufgegangen ist, während die mit Bäumen bestandenen und verbuschten Flächenteile des Schlages E. ausgeklammert worden sind. Die Nutzung der Flächenteile des Schlages E., die in den neuen Feldblöcken aufgegangen sind, kann schon aufgrund ihrer anteiligen Größe von rd. 30,8 % der Gesamtfläche des Schlages nicht als vorherrschend angesehen werden. Ohne Berücksichtigung des außerhalb der Förderkulisse liegenden Feldblocks S. umfasst die Fläche der anderen neuen Feldblöcke lediglich 26,4 % des in 2015 angemeldeten Schlags E..

27

Diesen bei der Vor-Ort-Kontrolle getroffenen Feststellungen ist der Kläger nicht substantiiert entgegengetreten. Soweit er darauf verweist, dass die Fläche tatsächlich bewirtschaftet worden sei, rechtfertigt dieser Umstand eine andere Einordnung der Fläche nicht. Sein Vortrag, auf Teilflächen des Schlages E. sei im Dezember 2014 ein Pflegeschnitt durchgeführt und das Mähgut von der Bundeswehr abgefahren worden, ist schon deshalb rechtlich nicht erheblich, weil nach Art. 32 Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 die Flächen nur dann als Hektarflächen gelten, wenn sie - außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände - jederzeit während des Kalenderjahres die Begriffsbestimmung für die beihilfefähige Hektarfläche erfüllen. Daher ist die Nutzung des Schlages E. im Jahr 2014 für die Einordnung der Fläche im hier maßgeblichen Jahr 2015 nicht relevant. Auch soweit der Kläger im gerichtlichen Verfahren vorbringt, dass er im Mai 2015 auf der gesamten Fläche insgesamt rd. 12,3 t Heidekraut-Einstreu für seinen Betrieb gewonnen habe und die Fläche im September 2015 durch Tiere der Schäferei L. teilweise beweidet worden sei, vermag eine Einordnung der Fläche als Dauergrünland nicht zu rechtfertigen. Zunächst steht diese Erklärung im Widerspruch zu den bei der Vor-Ort-Kontrolle vom 17. Oktober 2015 getroffenen Feststellungen der Prüfer und den gegenüber diesen getätigten Äußerungen wie sie in den Vermerken über die Kontrollen festgehalten wurden (vgl. Bl. 20a und 20c der Beiakte). Danach sei die Fläche in 2015 noch nicht bewirtschaftet und der Schäfer sei abbestellt worden. Diesen Widerspruch hat der Kläger nicht für die Kammer nachvollziehbar und überzeugend auflösen können.

28

Zum anderen impliziert die tatsächliche landwirtschaftliche Nutzung einer Fläche, insbesondere deren Beweidung, aber nicht zugleich, dass es sich bei dieser Fläche im rechtlichen Sinne um landwirtschaftlich genutztes Dauergrünland handelt. Die Beihilfefähigkeit einer Fläche ist auch dann zu verneinen, wenn sie zwar landwirtschaftlich genutzt wird, das heißt auf ihr eine landwirtschaftliche Tätigkeit entfaltet wird, wie etwa das Beweiden durch Nutztiere, sie jedoch von der Art her nicht die Qualität einer landwirtschaftlichen Fläche aufweist, d.h. weder Acker- oder Dauergrünland ist noch eine Dauerkultur darstellt. Der Verordnungsgeber hat die Beihilfefähigkeit von landwirtschaftlichen Flächen nach Art. 32 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 1307/2013 nicht allein daran geknüpft, dass diese als Weide- oder Futterflächen genutzt werden. Vielmehr setzt die Beihilfefähigkeit von Flächen nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 1 Buchst. h letzter Satz der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 darüber hinaus voraus, dass die Flächen abgeweidet werden können und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen (vgl. zu Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 und Art. 2 Abs. 2a VO (EG) Nr. 796/2004: Nds. OVG, Beschl. v. 13.8.2012 - 10 LA 93/11 -, juris Rn. 6 und 16; Bayerischer VGH, Urt. v. 16.4.2013 - 21 B 12.1307 -, juris Rn. 28). Anderenfalls wäre jede Fläche, auf der Schafe weideten, unabhängig von ihrer Beschaffenheit zugleich als Dauergrünland beihilfefähig.

29

Soweit der Kläger eine aktuelle Vor-Ort-Kontrolle oder Lichtbildauswertung anregt, geht die Kammer dem nicht nach. Angesichts des Zeitablaufs von bald vier Jahren seit der Vor-Ort-Kontrolle im Oktober 2015 und angesichts der natürlichen Weiterentwicklung der Vegetation lässt sich im Zeitpunkt der Entscheidung der Kammer der tatsächliche Zustand der betreffenden Fläche im Jahr 2015 weder durch sachverständige Hilfe noch durch Inaugenscheinnahme feststellen. Insoweit hat es dem Kläger im Rahmen seiner Mitwirkungspflicht oblegen, zeitnah zu den von der Beklagten bei der Vor-Ort-Kontrolle getroffenen Feststellungen eine andere Auffassung zu den tatsächlichen Verhältnissen in geeigneter Weise zu dokumentieren, um diese später den behördlichen Feststellungen entgegenhalten zu können (Nds. OVG, Urt. v. 11.8.2011 - 10 LB 370/08 -, juris Rn. 26 und 29; VG des Saarlandes, Urt. v. 8.5.2017 - 1 K 43/16 -, juris Rn. 39; VG Meiningen, Urt. v. 14.7.2016 - 2 K 515/12 Me -, juris Rn. 47). In diesem Zusammenhang ist der Kläger zudem darauf zu verweisen, dass er nach § 11 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen die materielle Beweislast (Feststellungslast) für das Vorliegen der Voraussetzungen für die Zuweisung weiterer Zahlungsansprüche im Rahmen der Basisprämienregelung trägt.

30

b. Zudem steht der Einordnung des Schlages E. als Dauergrünland entgegen, dass der für die Einordnung der Fläche vorherrschende (prägende) Teil im Jahr 2015 nicht abgeweidet werden konnte. Insoweit sieht der Wortlaut des Art. 4 Abs. 1 Buchst. h letzter Satz der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 und des § 2 DirektZahlDurchfG vor, dass Flächen, die einen Teil der etablierten Praktiken darstellen, nur dann unter den Begriff „Dauergrünland“ fallen, wenn sie abgeweidet werden können. Bei der Bestimmung, ob die Fläche abgeweidet werden kann, hat sich danach zu orientieren, was die üblicherweise auf solchen Flächen anzufindenden Tiere abweiden. Sinn und Zweck der regelmäßigen Beweidung von Heideflächen ist, den Aufwuchs von unerwünschten Gräsern, Sträuchern und Bäumen durch den Verbiss der Tiere zu verhindern, um das Heidekraut zu erhalten. Die auf den Heideflächen üblicherweise gehaltenen Schafe und Ziegen weiden Heidesträucher, Gräser sowie den Jungwuchs von Bäumen und Büschen ab. Unschädlich ist dabei, wenn die Heidefläche einen begrenzten Baumbewuchs oder einen jungen Gehölzaufwuchs mit geringer Deckung aufweist. Ist der Gehölzaufwuchs auf einem überwiegenden Teil der Fläche - wie im Falle des Schlages E. - hingegen so weit fortgeschritten, dass er die Wuchshöhe der Gras- und Krautschicht übersteigt, können nur noch die unteren Äste und Zweige abgefressen werden. Die während der Vor-Ort-Kontrolle am 17. Oktober 2015 gefertigten Lichtbilder des Schlages E. zeigen, dass die Fläche zu einem überwiegenden Anteil mit Birken und Kiefern bewachsen war, die eine nicht unerhebliche Höhe erreicht hatten, sodass sie nicht gänzlich durch Schafe oder Ziegen hätten abgeweidet werden können. Insoweit hat die Kammer nicht feststellen können, dass der vorherrschende Teil der Fläche trotz der fortgeschrittenen Verbuschung für eine Beweidung überhaupt zugänglich waren.

31

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

32

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.

 


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