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VG Hannover 5. Kammer, Urteil vom 23.05.2019, 5 A 2183/18, ECLI:DE:VGHANNO:2019:0523.5A2183.18.00

§ 14 Abs 1 Nr 1 FZV, § 25 Abs 2 EG-FGV, § 3 Abs 1 S 1 FZV, § 5 Abs 1 FZV, § 3 Abs 1 S 2 FZV

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen eine vom Beklagten angeordnete Betriebsuntersagung für sein Fahrzeug.

2

Der Kläger ist Halter eines PKW der Marke VW, Modell Passat Variant TDI, mit dem amtlichen Kennzeichen C.. Das Fahrzeug ist mit einem Dieselmotor des Typs EA 189 EU5 ausgestattet. Im Jahr 2015 wurde öffentlich bekannt, dass zahlreiche Dieselfahrzeuge des VW-Konzerns mit diesem Motor - darunter das Fahrzeug des Klägers - im Hinblick auf ihre Stickoxidemissionen nicht der EG-Typengenehmigung entsprachen und mit einer unzulässigen Abschalteinrichtung versehen waren. Diese bewirkt, dass der Motor auf dem Rollenprüfstand im synthetischen Fahrzyklus anders gesteuert wird als im regulären Straßenbetrieb. Die geänderte Motorsteuerung führt auf dem Prüfstand zu niedrigeren Abgaswerten als im Straßenbetrieb.

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Mit Bescheid vom 15.10.2015 ordnete das Kraftfahrt-Bundesamt gegenüber der Volkswagen AG den Rückruf u.a. des vom Kläger gehaltenen Modells an, um die Motorsteuerung softwareseitig zu ändern und hierdurch die Abschalteinrichtung zu entfernen. Das von der Volkswagen AG zu entwickelnde und vom Kraftfahrt-Bundesamt zu genehmigende Software-Update sollte dafür sorgen, dass die betroffenen Fahrzeuge sowohl auf dem Rollenprüfstand als auch im Straßenbetrieb die maßgeblichen Emissionswerte einhalten und im Straßenbetrieb nicht in einen anderen Betriebsmodus schalten.

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Der Kläger kam den vier Aufforderungen der Volkswagen AG von Februar, Juni, Dezember 2016 und Juli 2017, sein Fahrzeug einem vom Kraftfahrt-Bundesamt genehmigten Software-Update zu unterziehen nicht nach. Ebenso wenig reagierte er auf eine Mitteilung des Kraftfahrt-Bundesamts vom 16.10.2017, wonach zum 09.01.2018 seine Halter- und Fahrzeugdaten an die zuständige örtliche Zulassungsbehörde gemeldet würden, wenn er bis dahin sein Fahrzeug nicht umgerüstet habe. Mit Schreiben vom 22.01.2018 teilte das Kraftfahrt-Bundesamt dem Beklagten mit, dass das Fahrzeug des Klägers nicht nachgerüstet sei. Daraufhin forderte der Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 05.02.2018 seinerseits erfolglos auf, das Software-Update bis zum 19.02.2018 nachzuweisen. Er wies gleichzeitig darauf hin, dass das Fahrzeug bei fruchtlosem Fristablauf nach § 5 Abs. 1 Fahrzeug-Zulassungsverordnung (FZV) stillgelegt werden müsse. Hierauf teilte der Kläger unter dem 20.02.2018 schriftlich mit, dass er gegen den „Bescheid“ „Einspruch“ einlegen wolle.

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Mit Bescheid vom 20.02.2018 untersagte der Beklagte dem Kläger unter Anordnung des Sofortvollzugs den Betrieb seines Fahrzeugs mit sofortiger Wirkung, forderte ihn zur Außerbetriebsetzung und Vorlage der Zulassungsbescheinigung Teil I oder des Fahrzeugscheins bzw. der Betriebserlaubnis und Kennzeichenschilder innerhalb von 4 Tagen bzw. spätestens bis zum 27.02.2018 auf. Gleichzeitig drohte er die zwangsweise Stilllegung des Fahrzeugs an. Die genannten Maßnahmen könnten nur abgewendet werden, wenn vor Ablauf der genannten Frist der Nachweis erbracht werde, dass die Mängel beseitigt worden seien bzw. das Fahrzeug außer Betrieb gesetzt worden sei

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Gegen diesen ihm am 22.02.2018 zugestellten Bescheid hat der Kläger fristgerecht am 21.03.2018 Klage erhoben und gleichzeitig um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (5 B 2186/18) nachgesucht.

7

Die Außerbetriebsetzung seines Fahrzeugs sei ermessensfehlerhaft erfolgt. Dem angefochtenen Bescheid sei bereits nicht zu entnehmen, dass der Beklagte sich überhaupt bewusst gewesen sei, dass er im Rahmen des § 5 FZV Ermessen auszuüben habe. Der Beklagte sei aufgrund des Schreibens des Kraftfahrt-Bundesamts vom 22.01.2018 offenbar davon ausgegangen, dass er wegen des nicht erfolgten Software-Updates das Fahrzeug des Klägers außer Betrieb setzen müsse. Er habe bei der Außerbetriebsetzung wesentliche entscheidungsrelevante Gesichtspunkte außer Acht gelassen. Wie der öffentlichen Diskussion in den Medien zu entnehmen sei, werde mit dem Software-Update offensichtlich gar nicht die für die Typengenehmigung der Fahrzeuge notwendige Schadstoffreduzierung erreicht. Dem vom Beklagten vorgelegten Bescheid des Kraftfahrt-Bundesamts vom 15.10.2015, mit dem das Kraftfahrt-Bundesamt gegenüber der Volkswagen-AG angeordnet habe, die Vorschriftsmäßigkeit der mit einem Motor des Typs EA 185 EU5 ausgestatteten Fahrzeuge wiederherzustellen, sei aufgrund der vielen Schwärzungen in dem Bescheid nicht zu entnehmen, was das vom Kraftfahrt-Bundesamt genehmigte Software-Update tatsächlich bewirke. Soweit lt. Auskunft des Kraftfahrt-Bundesamts die Schwärzungen in dem Bescheid Geschäftsgeheimnisse von VW beträfen, hätte der Beklagte selbst prüfen müssen, ob nach dem Software-Update die vorgeschriebenen Abgasnormen von den betroffenen Fahrzeugen tatsächlich eingehalten würden. Dass dies der Fall sei, werde ausdrücklich bestritten. Die betroffenen Fahrzeuge entsprächen auch nach dem Software-Update nicht den maßgebenden Typengenehmigungen. Vor diesem Hintergrund hätte der Beklagte als Alternative zur Betriebsuntersagung das Abgasverhalten des klägerischen Fahrzeugs neu bewerten und das Fahrzeug ggfs. neu einstufen, z.B. von Euro 5 in die schlechtere Abgasklasse Euro 4 herabstufen, müssen. Der Beklagte werde deshalb zu einer entsprechenden Prüfung und ggfs. Herabstufung des klägerischen Fahrzeugs aufgefordert, bis eine sogenannte Hardware-Nachrüstungsmöglichkeit für das Fahrzeug verfügbar sei. Im Übrigen würden ältere Dieselfahrzeuge wesentlich mehr Umweltbeeinträchtigungen verursachen als sein Fahrzeug ohne Software-Update

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Die Außerbetriebsetzung sei darüber hinaus auch deshalb ermessensfehlerhaft, weil er - der Kläger - zwischenzeitlich im Wege einer Sammelklage Gewährleistungs- bzw. Schadensersatzansprüche gegenüber VW verfolge. Sein Fahrzeug habe durch den Betrug von VW über den tatsächlichen Schadstoffausstoß einen Wertverlust erlitten. Durch das Software-Update käme noch ein vorzeitiger Motorverschleiß hinzu. Würde er das Software-Update durchführen lassen, würde es ihm unmöglich gemacht, die von VW zu verantwortenden Mängel an seinem Fahrzeug zu beweisen.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 20.02.2018 zum Aktenzeichen, mit dem ihm der Betrieb des Kraftfahrzeugs VW Passat Variant TDI mit der Fahrzeugidentifikationsnummer D. und dem amtlichen Kennzeichen C. untersagt wird, aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hält seinen Bescheid für rechtmäßig. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 FZV hätten vorgelegen. Das Kraftfahrt-Bundesamt habe zu der auch das klägerische Fahrzeug betreffenden Typengenehmigung gemäß § 25 EG-FGV nachträglich eine Nebenbestimmung getroffen, wonach die unzulässige Abschalteinrichtung zu entfernen sei. Hierfür sei die Durchführung des Software-Updates notwendig gewesen. Da der Kläger das Software-Update nicht vorgenommen habe, habe sein Fahrzeug nicht mehr die erforderliche Übereinstimmung mit der EG-Typengenehmigung aufgewiesen und sei nicht mehr vorschriftsmäßig gewesen. Der Beklagte habe auch ermessensfehlerfrei zunächst von der in § 5 Abs. 1 FZV vorgesehenen Möglichkeit, eine angemessene Frist zur Mängelbeseitigung zu setzen, Gebrauch gemacht, und erst nach dem erfolglosen Verstreichen der Frist den Betrieb des Fahrzeugs untersagt. Bei der Entscheidung nach § 5 Abs. 1 FZV handele es sich um eine intendierte Ermessensentscheidung. Dies bedeute, dass eine Anordnung beim Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen regelmäßig rechtmäßig ergehen könne, wenn nicht besondere Umstände des Einzelfalls eine andere Entscheidung erforderten. Da der Kläger im Anhörungsverfahren nicht begründet habe, warum er das Update nicht durchführen lassen wolle, hätte die Betriebsuntersagung keiner weitergehenden Begründung bedurft. Eine - alternative - Einschränkung des Betriebs auf öffentlichen Straßen, etwa ein Ausschluss des Betriebs in Innenstädten, sei ausgeschieden, weil dies praktisch nicht vollziehbar und nachprüfbar gewesen wäre.

14

Soweit der Kläger erstmalig im Klageverfahren erklärt habe, die nachträgliche Nebenbestimmung des Software-Updates verletze ihn in seinen Rechten, da das Software- Update zu einem vorzeitigen Motorverschleiß führen würde und ihm im Rahmen von § 5 Abs. 1 FZV eine Frist zur Nachrüstung hätte gesetzt werden müssen, bis VW eine Hardware-Nachrüstung anbiete, hätte der Kläger den Bescheid des Kraftfahrt-Bundesamts vom 15.10.2015 als Drittbelasteter anfechten müssen. Dies habe er offensichtlich nicht getan. Da der Bescheid bestandskräftig sei, müsse der Kläger diesen gegen sich gelten lassen. Gleichermaßen müsse er auch vom Beklagten im Rahmen seiner Entscheidung nach § 5 Abs. 1 FZV berücksichtigt werden. Die Anordnung des Software-Updates führe beim Fahrzeug des Klägers zu der Situation einer Soll-Ist-Abweichung, die nach § 5 Abs. 1 FZV die Zulassungsbehörde zum Einschreiten im Ermessenswege ermächtigte. Dabei seien die Behörden regelmäßig aufgerufen, solchen Soll-Ist-Abweichungen von Fahrzeugen nachzugehen und dafür zu sorgen, dass der Ist-Zustand des Fahrzeugs wieder dem Sollzustand entspreche.

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Auch der Einwand des Klägers, ältere Dieselfahrzeuge würden wesentlich mehr Umweltbeeinträchtigungen verursachen als sein Fahrzeug ohne Software-Update, erfordere keine andere Entscheidung. Grundlage für die Betriebsuntersagung gegenüber dem Kläger sei, dass dieser sich weigere, die Übereinstimmung seines Fahrzeugs mit dem ursprünglich genehmigten Typ wiederherzustellen. Ungeachtet dessen sei nach einer vom Kraftfahrt-Bundesamt im vorliegenden Verfahren eingeholten Auskunft entgegen der Behauptung des Klägers davon auszugehen, dass nach Durchführung des Software-Updates die Vorgaben der Abgasvorschriften erfüllt würden.

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Ein Aufschub oder das Absehen vom Software-Update bzw. der Außerbetriebsetzung kämen auch nicht unter Berücksichtigung der vom Kläger zivilrechtlich verfolgten Gewährleistungs- bzw. Schadensersatzansprüche in Betracht. Es sei nicht ersichtlich, dass der Erfolg dieses Vorgehens davon abhänge, dass das Update nicht durchgeführt werde. Ein Abwarten bzw. eine weitere Fristsetzung bis zu einer vom Kläger erhofften Hardware-Nachrüstungsmöglichkeit komme ebenfalls nicht in Betracht, weil nicht absehbar sei, ob und wann es hierzu komme und das Fahrzeug des Klägers somit auf unabsehbare Zeit in einem mit den Abgasvorgaben unvereinbaren Zustand in Betrieb wäre.

17

Dem Wunsch des Klägers, sein Fahrzeug von der Schadstoffklasse Euro 5 in die Schadstoffklasse Euro 4 umzustufen, könne nicht entsprochen werden. Fahrzeuge mit der Euro 4-Norm seien nur bis zum 31.12.2010 erstzulassungsfähig gewesen, das Fahrzeug des Klägers sei aber erstmalig am 14.03.2012 zugelassen worden.

18

Das einstweilige Rechtsschutzverfahren 5 B 2186/18 wurde durch Beschluss des Gerichts vom 02.5.2018 eingestellt, nachdem die Beteiligten nach Aufhebung der Anordnung des Sofortvollzugs durch den Beklagten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt hatten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg.

21

Der Bescheid vom 20.02.2018 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

22

Der Beklagte durfte nach § 5 Abs. 1 FZV als zuständige Zulassungsbehörde den Betrieb des klägerischen Fahrzeugs untersagen. Erweist sich nämlich ein Fahrzeug nach der Fahrzeug-Zulassungsverordnung oder der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung - StVZO - als nicht vorschriftsmäßig, kann die Zulassungsbehörde dem Eigentümer oder Halter eine angemessene Frist zur Beseitigung der Mängel setzen oder den Betrieb des Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen beschränken oder untersagen.

23

Das Fahrzeug des Klägers war und ist nicht (mehr) vorschriftsmäßig i.S.d. Fahrzeug-Zulassungsverordnung, nachdem es an der Rückrufaktion der Herstellerin Volkswagen AG (zuletzt) im Juli 2017 (KD-Nr. 23R7) nicht teilgenommen hat. Nicht vorschriftsmäßig ist ein Fahrzeug, wenn es nicht (mehr) den (materiellen) Zulassungsvorschriften entspricht (vgl. Dauer in: Hentschel/König/Dauer, Komm. Straßenverkehrsrecht, 45. Auflage, 2019, Rn. 3 zu § 5 FZV). Das Fahrzeug des Klägers war im Erlasszeitpunkt des streitbefangenen Bescheids nicht (mehr) vorschriftsmäßig in diesem Sinne, weil es nicht (mehr) einem genehmigten Typ i.S.d. § 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 FZV entsprach. Danach dürfen Fahrzeuge auf öffentlichen Straßen nur in Betrieb gesetzt werden, wenn sie zum Verkehr zugelassen sind (Satz 1). Die Zulassung wird auf Antrag erteilt, wenn das Fahrzeug einem genehmigten Typ entspricht oder eine Einzelgenehmigung erteilt ist und eine dem Pflichtversicherungsgesetz entsprechende Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung besteht (Satz 2).

24

Ursprünglich lag für das klägerische Fahrzeug eine Typengenehmigung vor, da das Kraftfahrt-Bundesamt den Herstellern der mit den Motoren EA 189 (Euro 5) ausgestatteten Fahrzeugen eine EG-Typengenehmigung nach §§ 4 ff. der Verordnung über die EG-Genehmigung für Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger sowie für Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten für diese Fahrzeuge (EG-Fahrzeuggenehmigungsverordnung - EG-FGV), mit der die Richtlinie 2007/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 05.09.2007 zur Schaffung eines Rahmens für die Genehmigung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge in deutsches Recht umgesetzt wurde, erteilt hatte. Durch eine solche EG-Typengenehmigung wird den Herstellern bescheinigt, dass der in der Genehmigung beschriebene Fahrzeugtyp den einschlägigen Verwaltungsvorschriften und technischen Anforderungen entspricht (vgl. Art. 3 Nr. 5 der Richtlinie 2007/46/EG).

25

Während der Kläger bis zur Anordnung des Kraftfahrt-Bundesamts vom 15.10.2015 den Nachweis, dass sein Fahrzeug einem solchen genehmigten Typ entspricht, mittels Übereinstimmungsbescheinigung i.S.d. §§ 2 Nr. 7, 6 Abs. 3 FZV und § 6 EG-FGV problemlos nachweisen konnte, ist dies nach der Anordnung durch das Kraftfahrt-Bundesamt nicht mehr der Fall. Die Übereinstimmungsbescheinigung soll mit ihrer Rechtsscheinwirkung der Harmonisierung und Vereinfachung sowie der gegenseitigen Anerkennung dienen und damit die Halter von serienmäßig hergestellten Fahrzeugen und die Zulassungsbehörden entlasten (vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 19.02.2019 - 7 A 4277/18 -, Rn. 22; VG Düsseldorf, Urteil vom 24.01.2018 - 6 K 12341/17 -, Rn. 284 ff.; VG Stuttgart, Beschluss vom 27.04.2018 - 8 K 1962/18 -, Rn. 12; VG Magdeburg, Beschluss vom 02.07.2018 - 1 B 268/18 -, Rn. 6 ff.; VG München, Urteil vom 28.11.2018 - M 23 K 18.1347-, jeweils juris). Sie gilt deshalb unabhängig davon, ob das Fahrzeug tatsächlich mit der ursprünglichen Typengenehmigung übereinstimmt.

26

Diese Rechtsscheinwirkung der Übereinstimmungserklärung ist jedoch entfallen, weil das Kraftfahrt-Bundesamt die Typengenehmigung betreffend das Fahrzeug des Klägers geändert hat. Denn es hat mit Bescheid vom 15.10.2015 den Rückruf der Fahrzeuge angeordnet, weil in diese eine unzulässige Abschalteinrichtung verbaut worden sei. Im Rahmen der Rückrufaktion seien die Abschalteinrichtungen zu entfernen und die Vorschriftsmäßigkeit insbesondere hinsichtlich der Emissionen durch geeignete Maßnahmen (wieder)herzustellen. Damit hat das Kraftfahrt-Bundesamt nach § 25 Abs. 2 EG-FGV eine nachträgliche Nebenbestimmung des Inhalts getroffen, dass nur noch solche Fahrzeuge mit der EG-Typengenehmigung übereinstimmen, die an dem Rückruf teilnehmen. Nach § 25 Abs. 2 EG-FGV kann das Kraftfahrt-Bundesamt zur Beseitigung aufgetretener Mängel und zur Gewährleistung der Vorschriftsmäßigkeit auch bereits im Verkehr befindlicher Fahrzeuge, selbstständiger technische Einheiten oder Bauteile nachträglich Nebenbestimmungen anordnen. Der Fortbestand der Rechtsscheinwirkung der Übereinstimmungserklärung setzt hier deshalb die Teilnahme an der Rückrufaktion der Herstellerin Volkswagen AG im Juli 2017 (KD-Nr. 23R7) voraus (VG Oldenburg, a.a.O. Rn. 23; VG Magdeburg, a.a.O., Rn. 14; VG Stuttgart, a.a.O., Rn. 17; VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 300 f.; VG Schleswig, Urteil vom 13.12.2017 - 2 A 59/17 -, Rn. 65; VG Mainz, Beschluss vom 16.11.2018 - 3 L 1099/18.MZ -, Rn. 10, jeweils juris). Denn der Rechtsschein der Übereinstimmungserklärung gilt nur so weit wie der Inhalt der entsprechenden Typengenehmigung (VG München, a.a.O., Rn. 21 m.w. Rspr.nachweisen, juris). Wird am Fahrzeug hingegen nach Ablauf der zur Teilnahme an der Rückrufaktion laufenden Fristen nicht die von den Herstellern vorgesehene Nachrüstung vorgenommen, entspricht das Fahrzeug keiner EG-Typengenehmigung mehr und ist unvorschriftsmäßig.

27

Der Kläger kann sich auch nicht deshalb weiterhin auf den Rechtsschein der Übereinstimmungserklärung mit der ursprünglichen Typengenehmigung berufen, weil - wie er meint - die mit Bescheid vom 15.10.2015 getroffene Nebenbestimmung nichtig und damit unwirksam wäre. Nichtig ist nach § 44 Abs. 1 VwVfG ein Verwaltungsakt, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Die Anordnung des Kraftfahrt-Bundesamts, zur Herstellung der Übereinstimmung der mit einem Dieselmotor des Typs EA 189 EU5 ausgestatteten Fahrzeuge mit der ursprünglichen Typengenehmigung die unzulässigen Abschalteinrichtungen zu entfernen und geeignete Maßnahmen zur Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit, insbesondere hinsichtlich der Emissionen, zu ergreifen, dient der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände. Ein schwerwiegender Fehler im vorgenannten Sinne liegt deshalb offensichtlich nicht vor.

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Die nachträgliche Nebenbestimmung ist auch nicht nach § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nichtig. Danach ist ohne Rücksicht auf das Vorliegen der Voraussetzungen des Abs. 1 ein Verwaltungsakt (u.a.) nichtig, den aus tatsächlichen Gründen niemand ausführen kann. Es ist nicht ersichtlich und wird auch vom Kläger nicht behauptet, dass es tatsächlich unmöglich sei, die unzulässige Abschalteinrichtung zu entfernen und die gesetzlich vorgeschriebenen Emissionsgrenzwerte einzuhalten. Soweit der Kläger behauptet, die Emissionsgrenzwerte könnten nur durch eine Hardware-Nachrüstung und nicht durch das vom Kraftfahrt-Bundesamt genehmigte Software-Update eingehalten werden, sieht der Bescheid vom 15.10.2015 nicht zwingend vor, dass die Vorschriftsmäßigkeit ausschließlich durch ein Software-Update herzustellen sei. Gefordert werden lediglich „geeignete Maßnahmen“ insbesondere zur Einhaltung der Emissionsgrenzwerte. Demnach wird mit dem Bescheid vom 15.10.2015 der Volkswagen AG nichts tatsächlich Unmögliches aufgegeben.

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Soweit der Kläger meint, die mit Bescheid vom 15.10.2015 angeordnete Nebenbestimmung sei jedenfalls rechtswidrig und verletze ihn als Drittbetroffenen in eigenen Rechten und dürfe deshalb nicht vom Beklagten berücksichtigt werden, kann dahin gestellt bleiben, ob es sich bei den Vorschriften zu den Typengenehmigungen überhaupt um drittschützende Normen handelt und der Kläger sich deshalb auf die Verletzung eigener Rechte berufen könnte. Denn er hat es versäumt, gegen den ihm im gerichtlichen Verfahren spätestens am 13.11.2018 bekannt gewordenen (s. Bl. 90 Gerichtsakte) Bescheid vom 15.10.2015 innerhalb der in der Rechtsmittelbelehrung angegebenen Monatsfrist Widerspruch einzulegen. Unerheblich ist, dass in der Begründung des Bescheids umfangreiche Textpassagen geschwärzt sind. Dies ändert nichts an der wirksamen Bekanntgabe der (ungeschwärzten) Anordnung der Nebenbestimmung zur ursprünglichen Typengenehmigung an den Kläger. Ein Verwaltungsakt wird stets mit dem Inhalt wirksam, mit dem er bekannt gegeben wird (§ 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG).

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Der Beklagte musste die im Bescheid vom 15.10.2015 angeordnete Nebenbestimmung aber auch unabhängig von der wirksamen Bekanntgabe des Bescheids an den Kläger berücksichtigten. Denn der Bescheid ist allein durch die Bekanntgabe an die Volkswagen AG rechtlich existent (Kopp/Ramsauer, VwVfG Komm., 19. Auflage, 2018, § 43 Rn. 4 ) und entfaltet nicht nur zwischen den Beteiligten, sondern auch gegenüber anderen Behörden, öffentlich-rechtlichen Rechtsträgern und den Gerichten eine rechtliche Bindungswirkung. Aufgrund dieser auch als Tatbestandswirkung bezeichneten rechtlichen Verbindlichkeit müssen alle Behörden und auch die Gerichte die mit dem Verwaltungsakt getroffene Regelung ihren eigenen Entscheidungen ohne inhaltliche Prüfung der Richtigkeit der darin getroffenen Regelung zugrunde legen (Kopp, a.a.O., Rn. 16 ff.).

31

Die nachträgliche Anordnung des Kraftfahrt-Bundesamts geht auch nicht ins Leere, weil die ursprüngliche Typengenehmigung wegen des Einbaus der unzulässigen Abschalteinrichtungen von Anfang an unwirksam gewesen wäre. Dies folgt nicht aus § 19 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 i.V.m. Abs. 7 StVZO, wonach die EG- Typengenehmigung erlischt, wenn am Fahrzeug Änderungen vorgenommen werden, durch die das Abgas- und Geräuschverhalten verschlechtert werden. Diese Voraussetzungen liegen nur dann vor, wenn individuell nachträgliche Modifikationen an einem bereits fertiggestellten und zugelassenen Fahrzeug vorgenommen werden. Für den Fall, dass ein Fahrzeug bereits von vornherein werksseitig in Abweichung von der EG-Typengenehmigung hergestellt wird, fehlt es dagegen schon begrifflich an einer Änderung. Außerdem kann eine Genehmigung nur erlöschen, wenn sie zunächst einmal wirksam geworden ist. § 19 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 i.V.m. Abs. 7 StVZO ist daher so zu verstehen, dass diese Vorschrift nur die Rechtsfolgen für technische Veränderungen nach der Fertigung des Fahrzeugs regelt. Für werkseitige Abweichungen ist dagegen die Bestimmung des § 25 EG-FGV spezieller. Diese ermöglicht dann, je nach Einzelfall und unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, die Anordnung von Nebenbestimmungen oder den Widerruf bzw. die Rücknahme der Typengenehmigung. Es ist offensichtlich nicht Zielsetzung des Normgebers gewesen, Serien von Fahrzeugen, die von vornherein nicht der Typengenehmigung entsprechen, ohne weiteres vom öffentlichen Straßenverkehr fernzuhalten (VG Düsseldorf, a.a.O., Rn. 313 ff.; VG Oldenburg, a.a.O., Rn. 25).

32

Demnach waren die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 5 Abs. 1, 3 Abs. 1 Satz 2 FZV erfüllt, weil das Fahrzeug des Klägers der modifizierten Typengenehmigung nicht entsprach. Der Kläger hat weder an der vom Hersteller vorgesehenen Nachrüstung teilgenommen, noch hat er den Nachweis einer für das Fahrzeug vorliegenden Einzelgenehmigung (§ 6 Abs. 3 Satz 3 FZV) erbracht.

33

Der Beklagte hat auch das ihm durch § 5 Abs. 1 FZV eröffnete Ermessen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit rechtsfehlerfrei ausgeübt. Dabei kann das Gericht die getroffene Ermessensentscheidung der Behörde gemäß § 114 Satz 1 VwGO nur eingeschränkt daraufhin überprüfen, ob die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen erkannt, von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat und ob sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten hat. Dies ist hier der Fall.

34

Die erforderliche Ermessensausübung lässt Rechtsfehler zunächst nicht erkennen, soweit es um die Entscheidung geht, ob gegen den Kläger als Halter eines nicht nachgerüsteten Fahrzeugs eingeschritten wird (sog. Entschließungsermessens). Die Behörde darf im Rahmen des § 5 Abs. 1 FZV nämlich das Ermessen regelmäßig und ohne weitere Begründung dahingehend ausüben, die Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände anzuordnen (VG Oldenburg, a.a.O., Rn. 27; VG Magdeburg, a.a.O., Rn. 18; Hentschel/König/Dauer, a.a.O., § 5 FZV, Rn. 4). Nur dann, wenn außergewöhnliche Umstände erkennbar sind, müssen diese zugunsten des Fahrzeughalters erwogen werden. Es handelt sich insoweit mithin um ein intendiertes Ermessen. Lediglich bei der Frage, ob der Betrieb des Fahrzeugs sofort zu beschränken oder zu untersagen ist oder ob den Betroffenen zuvor eine Frist zur Beseitigung des Mangels zu setzen ist, ist der Behörde ein Ermessensspielraum eröffnet. Dies hat der Beklagte auch zutreffend erkannt und den Kläger zunächst unter Fristsetzung zur Mängelbeseitigung, nämlich zur Durchführung des für ihn kostenfreien Software-Updates aufgefordert. Erst nachdem der Kläger der Aufforderung des Beklagten mit Schreiben vom 05.02.2018, die Beseitigung der festgestellten Mängel nachzuweisen, nicht innerhalb der gesetzten Frist bis zum 19.02.2018 nachgekommen ist, untersagte der Beklagte mit Bescheid vom 20.02.2018 den Betrieb des Fahrzeugs des Klägers. Dementsprechend hat der Beklagte in seinem Bescheid ausreichend zum Ausdruck gebracht, dass sein Entschluss zur Betriebsuntersagung darauf beruht, dass der Kläger die Umrüstung verweigert habe und deshalb zur Gewährleistung der Teilnahme nur vorschriftsmäßiger Kraftfahrzeuge am Straßenverkehr die Betriebsuntersagung angeordnet worden sei. Ein besonderer Grund, dass Ermessen abweichend auszuüben, lag im Anordnungszeitpunkt der Betriebsuntersagung nicht vor, weil der Kläger für die Verweigerung der Nachrüstung seines Fahrzeugs keine Gründe genannt hatte. Insbesondere musste der Beklagte dem Kläger auch keine weitere Frist einräumen, da dieser deutlich zu erkennen gegeben hat, der Aufforderung zur Mängelbeseitigung nicht nachkommen zu wollen (vgl. Seite 5 Verwaltungsvorgang Vg.)

35

Soweit der Kläger erstmalig im gerichtlichen Verfahren Gründe genannt hat, die einer Betriebsuntersagung entgegenstünden, hat der Beklagte seine Ermessenerwägungen hinsichtlich der Betriebsuntersagung in zulässiger Weise im gerichtlichen Verfahren ergänzt (vgl. § 114 Satz 2 VwGO). Auch insoweit genügt die Betriebsuntersagung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Mit der Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit i.S.d. § 5 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV verfolgt der Beklagte einen legitimen Zweck, den er mit der Betriebsuntersagung als einer geeigneten, erforderlichen und angemessenen Maßnahme umzusetzen sucht.

36

Soweit sich der Kläger darauf beruft, das Software-Update sei untauglich, weil es nicht zu einer Absenkung der Stickoxidwerte unterhalb des gesetzlichen Grenzwertes führe, steht dieser Gesichtspunkt - unabhängig davon, ob er zutreffend ist - der Geeignetheit der Maßnahme zur Erreichung des Zwecks nicht entgegen. Zu Recht führt der Beklagte an, dass die Unvorschriftsmäßigkeit des Fahrzeugs bereits - und insofern formalistisch - daraus folge, dass das Fahrzeug ohne Teilnahme am Rückruf nicht (mehr) von der (modifizierten) Typengenehmigung erfasst werde, weil es mit einer unzulässigen Abschalteinrichtung ausgestattet sei. Dementsprechend hat das Kraftfahrt-Bundesamt im Rahmen seiner Rückrufanordnung auch lediglich Maßnahmen zur Entfernung der unzulässigen Abschalteinrichtung angeordnet, um wieder eine Übereinstimmung der betroffenen Fahrzeuge mit der Typengenehmigung zu erreichen. Die Frage, ob das zu diesem Zweck vom Kraftfahrt-Bundesamt nach Erlass des Bescheids vom 15.10.2015 genehmigte Software-Update tatsächlich bewirkt, dass die maßgeblichen Abgaswerte eingehalten werden, musste jedenfalls der Beklagte selbst nicht prüfen. Er ist an den bestandskräftigen Bescheid des Kraftfahrt-Bundesamts vom 15.10.2015 gebunden (vgl. oben), wonach die Übereinstimmung der betroffenen Fahrzeuge mit der maßgeblichen Typengenehmigung wiederhergestellt ist, wenn die unzulässige Abschalteinrichtung durch ein vom Kraftfahrt-Bundesamt genehmigtes Software Update entfernt wird. Auf dieser Grundlage ist der Beklagte gegen den Kläger eingeschritten. Dabei durfte er davon ausgehen, dass das Kraftfahrt-Bundesamt mit der Freigabe der jeweiligen Software-Updates im Rahmen der einzelnen Rückrufaktionen auch aus fachlicher Sicht bestätigt hat, dass die für unzulässig erachtete Abschalteinrichtung durch diese Nachrüstung wirksam beseitigt wird. Dies hat sich der Beklagte im Rahmen seiner ergänzenden Ermessensausübung im gerichtlichen Verfahren durch eine von ihm eingeholte Auskunft des Kraftfahrt-Bundesamts noch einmal bestätigen lassen. Danach werden Software-Updates nur unter der Voraussetzung genehmigt, dass hierdurch die Fahrzeuge alle reglementierten Schadstoffemissionsgrenzwerte einhalten und die maßgebenden Vorschriften erfüllen. Die von dem betroffenen Fahrzeughersteller durchzuführenden Rückrufe würden vom Kraftfahrt-Bundesamt also nur freigegeben, wenn sie geeignet seien, die Vorschriftsmäßigkeit der betroffenen Fahrzeuge in jeder Hinsicht herzustellen (Bl. 71 ff. GA). Eine eigene Prüfpflicht des Beklagten bestand insofern nicht (VG München, a.a.O., Rn. 28; VG Düsseldorf, a.a.O.; VG Stuttgart, a.a.O., Rn. 23).

37

Nicht nachvollziehbar ist die Vermutung des Klägers, die Schwärzungen im Bescheid vom 15.10.2015 würden Informationen zur Wirksam- bzw. Unwirksamkeit des Software-Updates enthalten, weshalb der Beklagte nur auf Grundlage des ungeschwärzten Bescheids hätte entscheiden dürfen. Die Schwärzungen betreffen offensichtlich Angaben zur Funktionsweise der unzulässigen Abschalteinrichtungen. Dies folgt daraus, dass sie in den Kapiteln I.1. und II.1. enthalten sind, die beide die Überschrift Abschalteinrichtung tragen.

38

Schließlich ist es fahrzeugzulassungsrechtlich nicht von Belang, ob Presseorgane oder wie vom Kläger angeführt die Deutsche Umwelthilfe Zweifel an der Wirksamkeit des angebotenen Software-Updates haben, denn ohne die Installation sind - wie bereits ausgeführt - jedenfalls derzeit die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV nicht erfüllbar. Dies gilt erst recht, solange - wie der Kläger selbst vorträgt - Hardware-Nachrüstungen noch nicht vom Kraftfahrt-Bundesamt zugelassen worden sind. Es ist deshalb auch nicht ermessensfehlerhaft, dass der Beklagte dem Kläger keine Frist zur Hardware-Nachrüstung gesetzt hat.

39

Entgegen der Ansicht des Klägers musste der Beklagte im Rahmen seiner Ermessensentscheidung auch nicht durch eine eigene Abgasuntersuchung prüfen, ob das klägerische Fahrzeug in die Schadstoffklasse Euro 4 herabzustufen ist, damit es wieder einer Typengenehmigung entspricht. Dies gilt bereits deshalb, weil Fahrzeuge mit der Euro 4-Norm nur bis zum 31.12.2010 erstzulassungsfähig waren, das Fahrzeug des Klägers aber erstmalig am 14.03.2012 zugelassen worden war.

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Die Außerbetriebsetzung ist auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil der Kläger sich in einer zivilrechtlichen Auseinandersetzung mit dem Fahrzeughersteller befinde. Etwaigen zivilprozessualen Beweispflichten im Rechtsstreit zwischen Käufer und Händler oder Hersteller kann durch ein vorheriges Beweissicherungsverfahren (§§ 485 ff ZPO) genügt werden (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 25.3.2019 – OVG 1 S 125.18 -, Rn.11; OVG NRW, Beschluss vom 17.08.2019 – 8 B 864.18 -, Rn. 28, jeweils juris). Im Übrigen hat der Kläger auch nicht näher dargelegt, inwiefern das Software-Update den Beweis etwaiger Schadensersatzansprüche vereiteln würde.

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Auch der Einwand des Klägers, die Durchführung des Software-Updates würde zu (neuen) Mangelerscheinungen (vorzeitiger Verschleiß des Motors) führen und er würde hierdurch (weitere) wirtschaftliche Nachteile erfahren, steht der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme nicht entgegen. Auch bei etwaigen durch das Update hervorgerufenen Mängel ist es angesichts des überwiegenden öffentlichen Interesses an einer Reduzierung der Gesamtbilanz des Stickoxidausstoßes nach wie vor nicht unverhältnismäßig, das Update zu fordern. Im Interesse der Gesundheit der Allgemeinheit und im Interesse der Umwelt ist es ermessensgerecht, dem Interesse des Klägers an der unveränderten Nutzung seines Fahrzeugs keinen Vorrang einzuräumen. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass von dem einzelnen Fahrzeug des Klägers bei überschrittenen Abgaswerten realistisch eine Gesundheitsgefahr für die Allgemeinheit und Umwelt kaum messbar ausgehen dürfte, da die Abgase eines einzelnen Fahrzeugs sehr verdünnt werden (a. A. wohl VG Karlsruhe, Beschluss vom 26.02.2018 – 12 K 16702/17 -, Rn. 22, juris). Maßgeblich ist nicht, inwiefern durch die Teilnahme eines einzelnen Fahrzeugs am Straßenverkehr Luftverschmutzungen zu erwarten sind. Bei Emissionsgrenzwertevorschriften des motorisierten Individualverkehrs erfolgt die Luftreinhaltung naturgemäß mit Blick auf das einzelne Fahrzeug. Emissionsbegrenzende Maßnahmen bedürfen zu ihrer Wirksamkeit einer gleichmäßigen Anwendung. Nur so ist die angestrebte Minderung der Gesamtemissionen erreichbar (u.a. OVG NRW, a.a.O., Rn. 30, 33; VG Mainz, Beschluss vom 16.11.2018 - 3 L 1099/18.MZ -, Rn. 16; VG Magdeburg, a.a.O., Rn. 21; VG München, a.a.O., Rn. 30). Vor diesem Hintergrund ist es dem Kläger nicht unzumutbar, sich hinsichtlich etwaiger Folgeschäden an den Kraftfahrzeughersteller bzw. Händler verweisen zu lassen (VG Düsseldorf, Beschluss vom 28.03.2018 - 6 L 709/18 -, Rn. 17, juris; VG Magdeburg, a.a.O., Rn. 19; VG Mainz, a.a.O., Rn. 15).

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Auch ansonsten sind keine milderen Mittel ersichtlich. Ermessensfehlerfrei hat der Beklagte angenommen, dass örtliche Einschränkungen - etwa Verkehrsverbote oder -beschränkungen für sogenannte Umweltzonen - ebenfalls kein geeignetes Mittel zur Herstellung vorschriftsmäßiger Zustände im Sinne von § 5 Abs. 1 FZV darstellen würden. Nachvollziehbar weist der Beklagte darauf hin, dass es bereits an einer Möglichkeit zur effektiven Überwachung fehle, wo ein einzelnes Fahrzeug tatsächlich betrieben werde. Der Wohnort des Fahrzeughalters kann hierbei jedenfalls kein geeignetes Kriterium darstellen, da dies in räumlicher Hinsicht keinen Rückschluss auf den jeweiligen Betrieb eines Kraftfahrzeugs zulässt (vgl. Hess VGH, Beschluss vom 20.3.2019 - 2 B 261/19 -, Rn. 20, juris).

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Auch die im angefochtenen Bescheid angeordneten Verpflichtungen zum Nachweis der Teilnahme an der Rückrufaktion oder zur Außerbetriebsetzung des Fahrzeugs erweisen sich als rechtmäßig. Nachdem der Betrieb des Fahrzeugs rechtmäßig untersagt ist, finden diese Aufforderungen ihre Rechtsgrundlage in § 5 Abs. 2 FZV. Danach hat der Eigentümer oder Halter das Fahrzeug, für das ein Kennzeichen zugeteilt ist, nach erfolgter Betriebsuntersagung unverzüglich nach Maßgabe des § 14 FZV außer Betrieb setzen zu lassen oder der Zulassungsbehörde nachzuweisen, dass die Gründe für die Beschränkung oder Untersagung des Betriebs nicht oder nicht mehr vorliegen. Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 FZV hat der Halter oder Verfügungsberechtigte die Außerbetriebsetzung bei der Zulassungsstelle unter Vorlage der Zulassungsbescheinigung Teil I zu beantragen und die Kennzeichen zur Entstempelung vorzulegen, wie dies der Beklagte vom Kläger gefordert hat. Insbesondere ist auch die dem Kläger gesetzte Frist von 4 Tagen nicht zu beanstanden, zumal er bereits zuvor unter Fristsetzung aufgefordert wurde, den Nachweis über die durchgeführte Nachrüstung zu erbringen und dies eindeutig abgelehnt hatte.

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Die im Bescheid vom 20.02.2018 erfolgte Androhung der zwangsweisen Außerbetriebsetzung begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken.

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Schließlich wurden die Maßnahmen zutreffend gegen den Kläger als Halter des Fahrzeugs gerichtet, wie dies § 5 Abs. 1 FZV - unabhängig davon, dass der Kläger nicht der eigentliche Verursacher des unrechtmäßigen Zustands ist - zwingend vorsieht.

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Zuletzt begegnet auch in dem Bescheid erfolgte Kostenfestsetzung auf 29,45 Euro keinen Bedenken. Rechtsgrundlage sind §§ 6a StVG, 1, 2 und 4 GebOSt, 9 VwKostG. Die Höhe der Gebühr ergibt sich aus der Gebührennummer 254 der Anlage zur Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr, wonach für sonstige Anordnungen ein Gebührenrahmen von 14,30 Euro bis 286 Euro vorgesehen ist. Die festgesetzte Gebühr von 26,00 Euro bewegt sich deutlich im untersten Bereich dieses Rahmens und ist deshalb nicht zu beanstanden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 und 2 ZPO.

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Die Berufung wird nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, da der Rechtssache aufgrund einer Vielzahl gleichgelagerter rechtshängiger Verfahren grundsätzliche Bedeutung zukommt. Zwar gibt es bereits eine Vielzahl - z.T. auch obergerichtlicher - Entscheidungen zur vorliegenden Rechtsfrage, jedoch keine Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht. Zudem wurde in keiner der veröffentlichten Entscheidungen die vorliegend vom Kläger aufgeworfene Frage nach der rechtlichen Bedeutung des Bescheids des Kraftfahrt-Bundesamts vom 15.10.2015 thematisiert.

 


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