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VG Stade 2. Kammer, Urteil vom 02.07.2020, 2 A 1752/18, ECLI:DE:VGSTADE:2020:0702.2A1752.18.00

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Nutzung seiner Eigentumswohnung zur Vermietung an Feriengäste.

2

Der Kläger ist Eigentümer einer etwa 80 m2 großen Wohnung mit der postalischen Anschrift „G.“ (Flurstück H.). Die Wohnung besteht aus einem Küchen- und Essbereich, der ohne Zwischentür mit einem Wohnbereich verbunden ist, zwei Schlafzimmern, einem Bad, einem WC sowie einer Loggia. Sie befindet sich im 2. Stockwerk eines mehrgeschossigen Gebäudes. Diese Wohnung wurde auf Grundlage einer Baugenehmigung vom 29. April 1969 als Teil eines Geschosswohnungsbaus mit etwa 120 Wohneinheiten erbaut (I.). Der Geschosswohnungsbau befindet sich innerhalb des Bebauungsplans J. aus dem Jahr 1966. Dieser Bebauungsplan weist für das Gebiet, in dem sich der Geschosswohnungsbau befindet, die Bezeichnung „WR“ aus. Unter „Zeichenerklärung“ steht im Bebauungsplan in Bezug auf „WR“ die Erläuterung „Reines Wohngebiet“. Dort ist als Zeichen auch „SO“ aufgeführt, das folgendermaßen erläutert wird: „Sondergebiet Zulässig nur: Hotels, Pensionen, Hospize, Gasthöfe mit Fremdenzimmern, Erholungsheime – je Anlage 1 Wohnung f.d. Betriebsleitung“.

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Der Kläger vermietete diese Wohnung an Feriengäste. Mit Bescheid vom 22. August 2017 untersagte die Beklagte dem Kläger, seine Wohnung ab dem 1. Januar 2018 einem ständig wechselnden Kreis von Gästen gegen Entgelt vorübergehend zur Unterkunft zur Verfügung zu stellen, und ordnete die sofortige Vollziehbarkeit dieser Nutzungsuntersagung an. Zur Begründung führte sie aus, dass eine Baugenehmigung für die Nutzung der Wohnung als Ferienwohnung nicht existiere und eine solche Nutzungsänderung auch materiell baurechtswidrig wäre.

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Mit Schreiben vom 11. April 2018 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Nutzungsänderung seiner Wohnung vom Dauerwohnen zur Vermietung an Feriengäste. Er gab eine Adresse in K. als seine Anschrift an. Er bat um Bescheidung bezüglich der Frage, ob die Nutzung seiner Wohnung in L. als Ferienwohnung mit dem städtebaulichen Planungsrecht vereinbar ist, wenn – von ihm detailliert aufgeführte – Nutzungsbeschränkungen für die Vermietung wie Ruhezeiten oder die maximale Zahl von Feriengästen in Form von Nebenbestimmungen festgelegt würden. Er würde die Feriengäste zudem verpflichten, sich an die ebenfalls beigefügte Hausordnung für das Mehrparteienhaus zu halten. Seiner Auffassung nach sei die Nutzung der Wohnung zum Ferienwohnen als kleiner Betrieb des Beherbergungsgewerbes nach § 3 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung in der Fassung vom 26. Juni 1962 (BauNVO 1962) zulässig. Der zum 13. Mai 2017 eingeführte § 13a BauNVO 2017 sei auch für den vorliegenden Bebauungsplan heranzuziehen. Die Nutzung der Wohnung als Ferienwohnung sei im Vergleich zu den 120 anderen Wohneinheiten in dem Gebäude eine untergeordnete Nutzungsart. Maßgeblich für die bauplanungsrechtliche Bewertung sei allein das von der Wohnung ausgehende Störpotential, das einem kleinen Betrieb des Beherbergungsgewerbes gleiche. Störungen könnten nur durch die gelegentliche An- und Abreise entstehen, die sich insofern nicht wesentlich von der Nutzung als Zweitwohnung unterscheide.

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Mit Bescheid vom 18. Mai 2018 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass das geplante Vorhaben als planungsrechtlich unzulässig beurteilt werde. Zur Begründung führte sie aus, dass in einem reinen Wohngebiet die Nutzung einer gesamten Wohnung als Ferienwohnung unzulässig sei. Eine Ferienwohnnutzung könne ausnahmsweise zulässig sein, wenn sich diese nur auf einzelne Räume beschränke und einer Hauptnutzung faktisch untergeordnet sei. Eine derart untergeordnete Ferienwohnnutzung sei beispielsweise bei Einliegerwohnungen möglich, nicht jedoch – wie vorliegend – im Geschosswohnungsbau. Das enge Zusammenleben stelle besonders hohe Ansprüche an ein störungsfreies Miteinander. Es liege kein Fall des § 13a Satz 2 BauNVO 2017 vor, da eine Unterordnung der Ferienwohnnutzung in der Wohnung des Klägers baulich kaum möglich und faktisch nicht der Fall sei. Zudem lösten die Begleiterscheinungen von Ferienwohnnutzungen einen Schutzanspruch nach § 15 Abs. 1 und 2 BauNVO aus.

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Hiergegen legte der Kläger über seinen Prozessbevollmächtigten am 8. Juni 2018 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus, dass die Vermietung der Eigentumswohnung an Feriengäste unter die zulässigen Nutzungsarten nach § 3 BauNVO 1962 falle, und zwar als kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes. § 13a BauNVO 2017 sei als Auslegungshilfe heranzuziehen. Das Störpotential einer Ferienwohnung bleibe erheblich hinter den typischerweise zu erwartenden Außenwirkungen eines klassischen Beherbergungsbetriebs zurück. Da selbst kleine Pensionen und Hotels in einem reinen Wohngebiet zulässig seien, sei die Vermietung einer Wohnung an Feriengäste erst recht unbedenklich. Die Nutzung als Ferienwohnung weiche nur unwesentlich von den äußeren Merkmalen des Dauerwohnens ab.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 19. Juli 2018 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass die Nutzung der Wohnung als Ferienwohnung nicht unter § 3 BauNVO 1962 falle. § 13a BauNVO 2017 könne nicht rückwirkend auf bereits vor Inkrafttreten der Norm rechtsverbindlich gewordene Bauleitpläne Anwendung finden. Die Heranziehung scheitere zumindest auch in Niedersachsen an der dezidiert landeseigenen Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, nach der Ferienwohnungen in reinen Wohngebieten nicht zulässig seien. Es sei anerkannt, dass von Ferienwohnungen höhere Störpotentiale als von einer Dauerwohnnutzung ausgingen. Bei den in reinen Wohngebieten zulässigen Pensionen sei ein Eigentümer oder Geschäftsführer vor Ort, der eine gewisse soziale Kontrolle gewährleiste. Im Geschosswohnungsbau seien Pensionen zudem extrem selten.

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Mit einem am 27. Juli 2018 bei Gericht eingegangenen Schriftsatz hat der Kläger über seinen Prozessbevollmächtigten Klage erhoben. Er verweist zur Begründung auf seinen Antrag vom 11. April 2018 und sein Widerspruchsschreiben vom 8. Juni 2018 und trägt ergänzend vor, dass der planerische Wille hinsichtlich des vorliegenden Bebauungsplans dahin gegangen sei, dass kein Unterschied zwischen Dauerwohn- und Ferienwohnnutzung gemacht werden sollte, da damals zwischen diesen beiden Nutzungsformen nicht differenziert worden sei; in der BauNVO 1962 komme der bauplanungsrechtliche Begriff der Ferienwohnung nicht als ein eigener Baunutzungstyp vor. Ferienwohnungen seien kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes, was § 13a BauNVO 2017 auch für den streitgegenständlichen Bebauungsplan dokumentiere. Mit seinen Nutzungs- und Buchungsbedingungen für die Ferienwohnung sei sichergestellt, dass das Störpotential der Ferienwohnung gering gehalten werde und jedenfalls nicht über dasjenige einer Pension hinausgehe, die in einem reinen Wohngebiet zulässig sei. Eine Sozialkontrolle ergebe sich aus dem Umstand, dass sich die Ferienwohnung in einem mehrgeschossigen Mehrfamilienhaus befinde und sie von einer spezialisierten Agentur betreut werde. Die Feriengäste, die Erholung suchten, führten auch nicht zu einem höheren Störpotential als Personen, die dort dauerhaft wohnten. Soweit die Beklagte von Störungen berichtet habe, sei dies dem Kläger bislang nicht dargelegt worden. Auch die Ermessenausübung sei fehlerhaft, da die Beklagte davon ausgehe, dass Ferienwohnungen in reinen Wohngebieten stets rücksichtslos seien; zudem habe sich die Beklagte nicht mit den von ihm vorgeschlagenen Nebenbestimmungen beschäftigt und dadurch den Inhalt der Bauvoranfrage zu Unrecht verkürzt. Die Beklagte habe es auch versäumt, den vorliegenden Einzelfall zu prüfen, und sei stattdessen pauschal von einem Maßstab der größtmöglichen Wohnruhe ausgegangen. Die Vermietung von Eigentumswohnungen an Feriengäste habe in dem betreffenden Mehrfamilienhaus darüber hinaus über Jahrzehnte stattgefunden, ohne dass die Beklagte hieran Anstoß genommen habe. Zudem seien in der Nähe des Mehrfamilienhauses auch touristische Anlagen wie ein Kurbad von der Beklagten genehmigt worden.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 18. Mai 2018 und des Widerspruchsbescheides vom 19. Juli 2018 zu verpflichten, dem Kläger den beantragten Bauvorbescheid für die Umnutzung der Wohnung im Gebäudekomplex M. von einer Wohnnutzung in eine Feriennutzung wie beantragt zu erteilen, sowie

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die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hält an der Auffassung fest, dass die Nutzung der klägerischen Wohnung als Ferienwohnung bauplanungsrechtlich unzulässig sei. Die Vermietung von Ferienwohnungen stelle nicht einen Beherbergungsbetrieb dar. § 13a BauNVO 2017 mache in Satz 1 deutlich, dass Ferienwohnungen grundsätzlich zu den nicht störenden Gewerbebetrieben zu zählen seien und nach Satz 2 nur ausnahmsweise zu den Betrieben des Beherbergungsgewerbes. Die Gemeinde als Planverfasserin des Baugebiets habe Ferienwohnnutzungen bewusst ausschließen wollen, indem sie im Bebauungsplan hierfür spezielle Sondergebiete ausgewiesen habe. Diese Sondergebiete lägen in unmittelbarer Nähe zum Strand, räumlich und verkehrstechnisch klar getrennt von den reinen Wohngebieten. Das Gebäude, in dem die Wohnung des Klägers liegt, sei zudem durch das Wohnungsbauunternehmen „Neue Heimat“ als Gebäudekomplex für Wohnungen mit Sozialbindung errichtet und vermarktet worden. Dass Eigentumswohnungen als Ferienwohnungen genutzt würden, sei ein neueres Phänomen, das unter anderem auf fehlende Renditemöglichkeiten anderer Kapitalanlagen und ein geändertes Urlaubsverhalten zurückzuführen sei. Die Nutzung von Eigentumswohnungen als Ferienwohnungen sei der Beklagten mangels entsprechender Bauanträge lange Zeit nicht bekannt gewesen, sie sei jedoch, als die dadurch bedingten Probleme und Konflikte deutlich hervorgetreten seien, mit bauaufsichtlichen Mitteln dagegen eingeschritten. Soweit der Kläger auf ein in der Nähe gelegenes Kurbad verweise, sei hierzu anzumerken, dass dieses in einem Sondergebiet gelegen habe und erst durch Änderungen des Bebauungsplans in ein allgemeines Wohngebiet umgeändert worden sei. Da das vom Kläger beantragte Vorhaben bauplanungsrechtlich unzulässig sei, komme es auf die Einbeziehung von Nebenbestimmungen nicht an; auch seien die vom Kläger mitgeteilten Regelungen als Nebenbestimmungen nicht geeignet, die negativen Begleiterscheinungen der Ferienwohnnutzung auf ein mit der Wohnnutzung vereinbares Maß abzumildern; insbesondere könne den sonstigen Bewohnern des Gebäudes nicht zugemutet werden, die soziale Kontrolle über die Feriengäste auszuüben.

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Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage hat keinen Erfolg.

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Der Bescheid der Beklagten vom 18. Mai 2018 in Form des Widerspruchsbescheids vom 19. Juli 2018 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Nutzung seiner Wohnung zum Ferienwohnen (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).

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Nach §§ 73, 70 Abs. 1 Satz 1 Niedersächsische Bauordnung (NBauO) ist der Bauvorbescheid zu erteilen, wenn die Baumaßnahme, soweit sie genehmigungsbedürftig und soweit eine Prüfung erforderlich ist, dem öffentlichen Baurecht entspricht. Baumaßnahme ist die Errichtung, die Änderung, der Abbruch, die Beseitigung, die Nutzungsänderung oder die Instandhaltung einer baulichen Anlage oder eines Teils einer baulichen Anlage (§ 2 Abs. 13 NBauO). Bauliche Anlagen sind mit dem Erdboden verbundene oder auf ihm ruhende, aus Bauprodukten hergestellte Anlagen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 NBauO). Die streitgegenständliche Wohnung des Klägers ist eine bauliche Anlage, für die ein Antrag auf Nutzungsänderung vom Dauerwohnen zum Ferienwohnen gestellt wurde.

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Die beantragte Nutzungsänderung ist jedoch mit dem öffentlichen Baurecht nicht vereinbar. Öffentliches Baurecht sind die Vorschriften der NBauO, die Vorschriften aufgrund der NBauO, das städtebauliche Planungsrecht und die sonstigen Vorschriften des öffentlichen Rechts, die Anforderungen an bauliche Anlagen, Bauprodukte oder Baumaßnahmen stellen oder die Bebaubarkeit von Grundstücken regeln (§ 2 Abs. 17 NBauO). Vorliegend steht das Bauplanungsrecht der beantragten Nutzungsänderung entgegen.

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Nach § 29 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB) gelten für Vorhaben, welche die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Inhalt haben, die §§ 30 bis 37 BauGB. Im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der allein oder gemeinsam mit sonstigen baurechtlichen Vorschriften mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen enthält, ist ein Vorhaben zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist (§ 30 Abs. 1 BauGB). Soweit im Bebauungsplan Festsetzungen unter Verweis auf Regelungen der Baunutzungsverordnung getroffen werden, ist die Baunutzungsverordnung in der Fassung maßgeblich, die im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Bebauungsplans galt

21

(vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 – 4 C 31/85 –, Rn. 21, juris).

22

Der Bebauungsplan N. legt als Art der baulichen Nutzung für den Geschosswohnungsbau, in dem sich die Wohnung des Klägers befindet, ein „Reines Wohngebiet (WR)“ fest und begründet damit die Anwendbarkeit der Festsetzungen nach § 3 BauNVO in der Fassung vom 26. Juni 1962 (BGBl. I, S. 429). Danach dienen reine Wohngebiete ausschließlich dem Wohnen (§ 3 Abs. 1 BauNVO 1962); zulässig sind dort Wohngebäude (§ 3 Abs. 2 BauNVO 1962). Es ist zwar davon auszugehen, dass sowohl in dem Geschosswohnungsbau als auch in der näheren Umgebung dieses Gebäudes zum Dauerwohnen genehmigte Wohnungen (baurechtswidrig) zum Ferienwohnen genutzt werden, allerdings führt dies nicht dazu, dass der Bebauungsplan funktionslos geworden ist

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(zu den Voraussetzungen für die Annahme eines funktionslos gewordenen Bebauungsplans vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 – IV C 39.75 –, Rn. 35, juris),

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denn es ist vorliegend nicht ersichtlich, dass die Verhältnisse, auf die sich die im Bebauungsplan enthaltene Festsetzung als reines Wohngebiet bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung dieser Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt, dass in dem Geschosswohnungsbau 18 Ferienwohnnutzungen festgestellt worden seien, von denen acht freiwillig aufgegeben und zehn durch baurechtliche Bescheide untersagt worden seien.

25

Die vom Kläger beabsichtigte Nutzung seiner Wohnung als Ferienwohnung verstößt gegen die Festsetzungen im Bebauungsplan. Das Nutzen einer baulichen Anlage zum Ferienwohnen stellt eine eigenständige Nutzungsart im Sinne der Baunutzungsverordnung dar, für die eigene bauplanungsrechtliche Anforderungen gestellt werden.

26

(vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1989 – 4 B 78/89 –, Rn. 3, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 18. September 2014 – 1 KN 123/12 –, Rn. 23, juris; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 4. September 2013 – 14 ZB 13.6 –, Rn. 13, juris; Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 19. Februar 2014 – 3 L 212/12 –, Rn. 39, juris; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. Mai 2016 – OVG 10 S 34.15 –, Rn. 4, juris).

27

Die Nutzung einer Wohnung als Ferienwohnung unterfällt nicht dem Begriff des Wohnens im Sinne des § 3 Abs. 1 BauNVO 1962. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist Wohnen durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie Freiwilligkeit des Aufenthalts gekennzeichnet. Gemeint ist damit die Nutzungsform des selbstbestimmt geführten privaten Lebens „in den eigenen vier Wänden“, die auf eine gewisse Dauer angelegt ist und keinem anderen in der Baunutzungsverordnung vorgesehenen Nutzungszweck verschrieben ist, insbesondere keinem Erwerbszweck dient

28

(vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. März 1996 – 4 B 302/95 –, Rn. 12, juris; Urteil vom 11. Juli 2013 – 4 CN 7/12 –, Rn. 12, juris; Beschluss vom 20. Dezember 2016 – 4 B 49/16 –, Rn. 7, juris).

29

Dem Ferienwohnen fehlt es jedenfalls an der – das Wohnen prägende – auf Dauer angelegten Häuslichkeit, denn der Aufenthalt in den Räumen einer Ferienwohnung erfolgt in der Regel höchstens für wenige Wochen

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(vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2017 – 4 CN 6/17 –, Rn. 14, juris; Urteil vom 18. Oktober 2017 – 4 C 5/16 –, Rn. 17, juris; OVG Lüneburg, Beschluss vom 18. Juli 2008 – 1 LA 203/07 –, Rn. 12, juris; Beschluss vom 22. November 2013 – 1 LA 49/13 –, Rn. 18, juris; Urteil vom 18. September 2014 – 1 KN 123/12 –, Rn. 22, juris; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30. Mai 2016 – OVG 10 S 34.15 –, Rn. 4, juris; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. Januar 2017 – 5 S 1791/16 –, Rn. 21, juris; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 12. August 2019 – 15 ZB 19.924 –, Rn. 7, juris; a.A.: Pfeffer, NVwZ 2016, S. 729 (733 f.)).

31

Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die beantragte Nutzung der Wohnung als Ferienwohnung nicht ausnahmsweise nach § 31 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 3 Abs. 3 BauNVO 1962 zugelassen hat. Denn es liegen bereits nicht die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme vor. Ausnahmen von den Festsetzungen des Bebauungsplans können nach § 31 Abs. 1 BauGB zugelassen werden, wenn sie in dem Bebauungsplan nach Art und Umfang ausdrücklich vorgesehen sind. Nach § 3 Abs. 3 BauNVO 1962 können in reinen Wohngebieten ausnahmsweise Läden und nicht störende Handwerksbetriebe, die zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebiets dienen, sowie kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes zugelassen werden.

32

Die Nutzung einer Wohnung als Ferienwohnung in einem Geschosswohnungsbau mit insgesamt etwa 120 Wohneinheiten unterfällt nach dem vorliegenden Bebauungsplan N. aus dem Jahr 1966 nicht dem – hier einzig in Frage kommenden – Begriff des kleinen Betriebs des Beherbergungsgewerbes. Kennzeichnend für einen Beherbergungsbetrieb ist, dass Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese dort ihren häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten können

33

(vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1989 – 4 B 78/89 –, Rn. 3, juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 24. Juli 2013 – 1 LB 245/10 –, Rn. 19, juris; Urteil vom 18. September 2014 – 1 KN 123/12 –, Rn. 22, juris).

34

Diese Voraussetzungen liegen bei Ferienwohnungen in der Regel nicht vor, denn sie sind nach ihrer Ausstattung auf eine ausnahmslose Selbstversorgung der Feriengäste ausgerichtet

35

(vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1989 – 4 B 78/89 –, Rn. 3, juris; OVG Lüneburg, Beschluss vom 22. November 2013 – 1 LA 49/13 –, Rn. 19, juris; Urteil vom 18. September 2014 – 1 KN 123/12 –, Rn. 22, juris; Urteil vom 15. Januar 2015 – 1 KN 61/14 –, Rn. 25, juris; Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 19. Februar 2014 – 3 L 212/12 –, Rn. 42 ff., juris; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 12. Dezember 2019 – 15 CS 19.1609 –, Rn. 6, juris; VG München, Urteil vom 18. Juni 2018 – M 8 K 17.4323 –, Rn. 55, juris; Pfeffer, NVwZ 2016, S. 729 (731); a.A.: Pernice-Warnke, NVwZ 2015, S. 112 (113); Fickert/Fieseler, BauNVO, 13. Aufl. 2019, § 3 BauNVO Rn. 20; Vietmeier, in: Bönker/Bischopink, Baunutzungsverordnung, 2. Aufl. 2018, § 3 BauNVO Rn. 89; Stock, in: König/Roeser/ders., Baunutzungsverordnung, 4. Aufl. 2019, § 3 BauNVO Rn. 41a).

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Soweit darauf abgestellt wird, dass in der Baunutzungsverordnung von 1962 die Ferienwohnnutzung nicht als eigenständige Nutzungsart enthalten gewesen sei, da der Begriff der Ferienhäuser (§ 10 Abs. 1 und 4 BauNVO) erst später Eingang in die Baunutzungsverordnung gefunden habe, führt dies nicht zu einer anderen Bewertung. Denn tatsächlich ist davon auszugehen, dass auch die Baunutzungsverordnung 1962 bereits zwischen der Nutzung zum Ferienwohnen einerseits und zum Dauerwohnen bzw. als Beherbergungsbetrieb andererseits unterschieden hat.

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Der Gesetzgeber schuf im Jahr 1977 mit der Einfügung des Begriffs des „Ferienhauses“ nicht eine neue Nutzungsart, sondern formulierte lediglich eine bereits zuvor enthaltene Nutzungsart aus, um Missverständnissen in der Praxis zu begegnen. Dies zeigt die Historie der Änderungen der Baunutzungsverordnung. Als Sondergebiete durften nach § 11 Abs. 1 BauNVO 1962 nur solche Gebiete dargestellt und festgesetzt werden, die sich nach ihrer besonderen Zweckbestimmung wesentlich von den Gebieten nach §§ 2 bis 10 BauNVO 1962 unterschieden, wie Hochschul-, Klinik-, Kur-, Hafen- oder Ladengebiete. Diese beispielhafte Aufzählung wurde bei der Änderung der BauNVO im Jahr 1968 gestrichen. Sie wurde aber bei der nächsten Änderung der BauNVO im Jahr 1977 unter Verwendung des Begriffs des Ferienhauses wieder eingefügt (eingeführt durch Art. 1 Nr. 10 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Baunutzungsverordnung vom 15. September 1977, BGBl. I S. 1757). Die Wiedereinführung der beispielhaften Aufzählung von Nutzungsformen für Sondergebiete, unter anderem für Ferienhäuser, beruhte darauf, dass die Erfahrungen in der Praxis gezeigt hatten, dass es als nützlich angesehen wird, wenn der Verordnungsgeber selbst angibt, welche Gebietsarten als Sondergebiete in Betracht kommen (BR-Drucks. 261/77, S. 34). Dass im Text der BauNVO aus dem Jahr 1962 der Begriff der Ferienhäuser nicht explizit enthalten war, steht dem nicht entgegen, denn die Aufzählung in § 11 Abs. 1 BauNVO 1962 war nicht abschließend und die Verwendung des Begriffs des „Kurgebiets“ zeigt, dass Nutzungsarten, die der Erholung dienen, als Sondergebiet bereits damals enthalten waren.

38

Diese Bewertung ändert sich hinsichtlich des vorliegenden Bebauungsplans aus dem Jahr 1966 auch nicht durch das Inkrafttreten des § 13a Satz 2 BauNVO 2017 zum 13. Mai 2017 (eingeführt durch Art. 2 Nr. 5 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt vom 4. Mai 2017, BGBl. I S. 1057). Nach dieser Norm können Räume, die einem ständig wechselnden Kreis von Gästen gegen Entgelt vorübergehend zur Unterkunft zur Verfügung gestellt werden und die zur Begründung einer eigenen Häuslichkeit geeignet und bestimmt sind (Ferienwohnungen), unbeschadet des § 10 BauNVO insbesondere bei einer baulich untergeordneten Bedeutung gegenüber der in dem Gebäude vorherrschenden Hauptnutzung zu den Betrieben des Beherbergungsgewerbes nach § 4 Abs. 3 Nr. 1, § 4a Abs. 2 Nr. 2, § 5 Abs. 2 Nr. 5, § 6 Abs. 2 Nr. 3, § 6a Abs. 2 Nr. 3 und § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO oder zu den kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes nach § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO gehören. § 13a Satz 2 BauNVO 2017 gilt jedoch nicht rückwirkend für zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Norm bereits in Kraft getretene Bebauungspläne. Denn es ist dem Verordnungsgeber verwehrt, unmittelbar in bereits bestehende Bebauungspläne hineinzuwirken

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(vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 1992 – 4 C 43/87 –, Rn. 35, juris; Urteil vom 18. Oktober 2017 – 4 CN 6/17 –, Rn. 9, juris; Urteil vom 18. Oktober 2017 – 4 C 5/16 –, Rn. 12, juris; Bischopink, in: Bönker/ders., BauNVO, 2. Aufl. 2018, § 13a Rn. 21; Hornmann, in: Spannowsky/Hornmann/Kämper, BeckOK BauNVO, 22. Ed., 15.6.2020, § 13a Rn. 4 ff.).

40

§ 13a Satz 2 BauNVO führt hinsichtlich der vorliegenden Festsetzung eines reinen Wohngebiets nach § 3 BauNVO 1962 auch nicht zu einem anderen Ergebnis, wenn die Norm als „Auslegungshilfe mit faktischer Geltung“ auch für bereits bestehende Bebauungspläne verstanden wird

41

(vgl. Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, 126. EL, August 2017, § 13a BauNVO Rn. 15; ähnlich Stock, in: König/Roeser/ders., Baunutzungsverordnung, 4. Aufl. 2019, § 3 BauNVO Rn. 41a).

42

Vielmehr wirkt § 13a BauNVO 2017 als Neuregelung für ab dem Inkrafttreten der Norm erlassene Bebauungspläne

43

(ähnlich OVG Lüneburg, Urteil vom 18. Juni 2019 – 1 KN 64/15 –, Rn. 81, juris; Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht, Beschluss vom 18. Mai 2020 – 8 B 9/20 –, Rn. 56, juris).

44

Ob Ferienwohnen als ausnahmsweise zulässige Nutzungsart dem Begriff des kleinen Betriebs des Beherbergungsgewerbes im Sinne des § 3 Abs. 3 BauNVO 1962 unterfällt, bemisst sich ausschließlich danach, welche Festsetzungen die Gemeinde im Bebauungsplan zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über diesen getroffen hat. Selbst wenn eine Norm der BauNVO als Auslegungshilfe für bereits geltende Bebauungspläne herangezogen werden kann, ist entscheidend darauf abzustellen, wie die Festsetzung eines reinen Wohngebiets damals von der Gemeinde verstanden wurde und auch wegen einer insoweit übereinstimmenden allgemeinen Rechtsauffassung verstanden werden musste

45

(vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. März 1996 – 4 B 302/95 –, Rn. 11, juris).

46

Gemessen daran ging die Gemeinde vorliegend im Jahr 1966 davon aus, dass Ferienwohnen in dem Geschosswohnungsbau, in dem sich die Wohnung des Klägers befindet, nicht ausnahmsweise zulässig sein soll. Dafür spricht, dass dieser Geschosswohnungsbau vom Wohnungsbauunternehmen „Neue Heimat“ als Sozialwohnungsbau errichtet wurde. Zudem hatte die Gemeinde im selben Bebauungsplan Gebiete mit touristischen Zwecken separat geplant, denn der Bebauungsplan enthält bei der Zeichenerklärung unter anderem das Zeichen „SO“, das als „Sondergebiet Zulässig nur: Hotels, Pensionen, Hospize, Gasthöfe mit Fremdenzimmern, Erholungsheime – je Anlage 1 Wohnung f.d. Betriebsleitung“ definiert ist. Hinzu tritt, dass bei der Ermittlung, was nach Auffassung der Gemeinde im Jahr 1966 Gegenstand der zulässigen Nutzung des im Bebauungsplan festgelegten reinen Wohngebiets ist, auch zu berücksichtigen ist, was zum damaligen Zeitpunkt das Rechtsverständnis dieser Norm war. Ferienwohnungen gehörten danach nicht zur (ausnahmsweise) zulässigen Nutzung in einem reinen Wohngebiet

47

(ebenso Hahn, DÖV 2018, S. 396 (402)).

48

Unter kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes wurden vielmehr Pensionen und kleine Hotels, in der Regel sogenannte „Hotel-garni“-Betriebe, sowie Gästehäuser, die Übernachtungsmöglichkeiten mit Frühstück bieten, gefasst

49

(vgl. Fickert, Bauvorhaben – Baunutzung – Baunachbarrecht, 1962, S. 195).

50

Deutlich wird hieran, dass bei kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes davon ausgegangen wurde, dass sich diese in der Regel in einem separaten Gebäude befinden, nicht jedoch – wie vorliegend – eine Nutzungsart neben dem Wohnen in demselben Gebäude darstellen. Dieses damalige Normverständnis, das die Gemeinde bei der Aufstellung des Bebauungsplans im Jahr 1966 zugrunde legte, kann durch die in § 13a BauNVO 2017 eingeführte Regelung nicht (nachträglich) verändert werden. Dass der Gesetzgeber § 13a BauNVO als „eine im Wesentlichen klarstellende Ergänzung“ bezeichnet hat (BT-Drs. 18/10942, S. 35), führt nicht zu einem anderen Ergebnis, denn zum einen erfolgt die authentische Interpretation von Normen durch die Judikative

51

(vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 17. Dezember 2013 – 1 BvL 5/08 –, Rn. 48, juris; BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2017 – 4 C 5/16 –, Rn. 12, juris)

52

und zum anderen ist aus der Gesetzesbegründung nicht herauszulesen, dass die 2017 in Kraft getretene Norm für bereits in Kraft getretene Bebauungspläne überhaupt Geltung beansprucht

53

(ebenfalls hierauf hinweisend: Hahn, DÖV 2018, S. 396 (403).

54

Vielmehr macht das Wort „Ergänzung“ deutlich, dass die Norm eine Neuregelung ist, die dazu dient, ein bislang nach Auffassung des Gesetzgebers unterschiedliches Normverständnis in Rechtsprechung und Literatur für zukünftige Bebauungspläne zu vereinheitlichen.

55

Mangels Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 3 BauNVO 1962 kann dahinstehen, ob die Beklagte vorliegend ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat.

56

Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte von der Festsetzung des reinen Wohngebiets für die klägerische Wohnung nach § 31 Abs. 2 BauGB nicht befreit hat. Nach § 31 Abs. 2 BauGB kann von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist und Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, die Befreiung erfordern (Nr. 1) oder die Abweichung städtebaulich vertretbar ist (Nr. 2) oder die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde (Nr. 3). Die beantragte Nutzungsänderung vom Dauerwohnen ins Ferienwohnen berührt jedoch – wie bereits zuvor ausgeführt – die Grundzüge der Planung. Dies gilt in diesem Fall, obwohl nur eine von 120 Wohneinheiten betroffen ist, da eine Befreiung eine negative Vorbildwirkung auslösen würde.

57

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

58

Der weitere Antrag des Klägers, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, ist abzulehnen. Denn ihm fehlt für diesen Antrag das Rechtsschutzbedürfnis, da er aus diesem Urteil keinen Kostenerstattungsanspruch dem Grunde nach hat

59

(vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2007 – 2 C 29/06 –, juris).

60

Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.

 


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