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OVG Lüneburg 2. Senat, Urteil vom 01.12.2016, 2 LC 260/15, ECLI:DE:OVGNI:2016:1201.2LC260.15.0A

§ 108 Abs 1 SchulG ND, § 108 Abs 3 SchulG ND, § 111 Abs 1 SchulG ND, § 112 SchulG ND, § 113 SchulG ND, § 35 Abs 1 S 2 SchulG ND, Art 57 Abs 4 Verf ND 1993

Verfahrensgang

vorgehend VG Stade, 28. Juli 2015, Az: 4 A 3578/13, Urteil


Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 4. Kammer - vom 28. Juli 2015 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Das klagende Land, das als Personalaufwandsträger Arbeitgeber der angestellten Lehrer an den öffentlichen Schulen ist, begehrt von der Beklagten als kommunaler Schulträgerin die Erstattung von Schulbuchkosten, welche es in Befolgung eines Urteils des Bundearbeitsgerichts seinerseits einem angestellten Lehrer an einer von der Beklagten betriebenen Schule ersetzt hat; gestritten wird im Wesentlichen um die Frage, ob der Erwerb der von Lehrern für Unterrichtszwecke benötigten Schulbücher zu den Personal- oder zu den Sachkosten zählt.

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Der Lehrer hatte das fragliche, von der zuständigen Konferenz der Schule für den Unterricht vorgesehene Schulbuch zu einem Gesamtpreis in Höhe von 16,86 € (= 17,95 € abzüglich eines Rabattes in Höhe von 20 % = 14,36 € zuzüglich 2,50 € Versandkosten) erworben, nachdem die Schulleitung ihm auf seine Anfrage mitgeteilt hatte, von der Schule könnten ihm keine kostenlosen Schulbücher zur Verfügung gestellt werden. In einem nachfolgenden Rechtsstreit zwischen dem Lehrer und dem klagenden Land ging das Bundesarbeitsgericht mit Urteil vom 12. März 2013 (- 9 AZR 455/11 -, NJW 2013, 2923) von einem Anspruch des Lehrers auf Erstattung des Kaufpreises für das von ihm erworbene Schulbuch aus, der sich aus einer entsprechenden Anwendung des § 670 BGB ergebe. Mache ein Arbeitnehmer im Interesse des Arbeitgebers Aufwendungen, die nicht durch die Vergütung abgegolten seien, sei der Arbeitgeber zum Ersatz dieser Aufwendungen verpflichtet. Einem angestellten Lehrer sei es grundsätzlich nicht zumutbar, die Kosten für die Beschaffung von Arbeitsmitteln, die zur sachgerechten Durchführung des Unterrichts zwingend erforderlich seien, selbst zu tragen.

3

Das klagende Land erstattete dem Lehrer den Betrag von 17,56 € (= 14,36 € zuzüglich 3,20 € Zinsen für die Zeit vom 6. April 2009 bis zum 31. Juli 2013); dieser überließ das Schulbuch der Schule mit der Maßgabe, es in den Bestand der schuleigenen Bibliothek zu übernehmen und es vorrangig den Lehrkräften der Schule leihweise zur Verfügung zu stellen.

4

Nach erfolgloser Aufforderung des klagenden Landes an die Beklagte, den genannten Betrag zu erstatten, erhob es Klage mit der Begründung, es habe ein der Beklagten obliegendes Geschäft besorgt und deshalb einen Anspruch auf Auslagenersatz. Die Kostenlast für den Betrieb von Schulen sei in den §§ 112 und 113 des Niedersächsischen Schulgesetzes (NSchG) geregelt. Danach habe die Beklagte die Schulen zu errichten, zu unterhalten und auszustatten. Dazu gehöre die Ausstattung mit denjenigen Lehrmitteln, die für den Unterricht erforderlich seien. Diese umfasse die Bereitstellung von Unterrichtsräumen, technischen Geräten oder Anschauungsmaterialen und Objekten für den naturwissenschaftlichen Unterricht. Zur notwendigen Ausstattung gehöre auch eine Bibliothek oder Sammlung mit den im jeweiligen Schuljahr benötigten Schulbüchern, ohne deren Verwendung durch die Lehrkräfte der Unterricht nicht stattfinden könne. Ein Schulbuch diene wie andere Lehrmittel, z. B. eine Weltkarte oder ein Ball im Sportunterricht, der Veranschaulichung. Ohne ein Schulbuch, das auch die Schüler benutzten, könne der Unterricht nicht sinnvoll vorbereitet und gestaltet werden. Es könnten auch keine Aufgaben gestellt werden. Für die Kostentragungspflicht komme es nicht darauf an, ob ein Schulbuch über die Dauer eines Schuljahres verwendet oder durch wie viele Personen bzw. in welchen Abständen es genutzt werde. Es sei auch unerheblich, ob ein Schulbuch zum Zwecke der Vor- und Nachbereitung des Unterrichts von der Lehrkraft mit nach Hause genommen werde. Letzteres entspreche der Dienstpflicht der Lehrkraft. Viele andere Lehrmittel verblieben in der Schule, weil deren Mitnahme für die Lehrkräfte nicht erforderlich oder praktikabel sei.

5

Bei einem Schulbuch handele es sich nicht um ein dauerhaft persönlich von der Lehrkraft benutztes Arbeitsmittel, sondern um einen Ausstattungsgegenstand. Arbeitsmittel, die im Eigentum der Lehrkraft stünden, fielen nicht unter die Ausstattungspflicht der Beklagten. Daher müsse die Lehrkraft ein für den Unterricht vorgesehenes Schulbuch selbst zu Eigentum erwerben, wenn sie Randbemerkungen oder Unterstreichungen darin vornehmen wolle.

6

Die Beklagte treffe die Verpflichtung, die im Unterricht verwendeten Schulbücher in der Weise bereit zu stellen, dass sie von den Lehrkräften für die erforderliche Dauer leihweise genutzt werden könnten. Hierzu stehe es der Beklagten frei, Schulbücher in ihrem Bibliotheksbestand zu erfassen. Jedoch könne sie den Lehrkräften kein Schulbuch aus dem Bestand einer Schulbibliothek zur Verfügung stellen, die von den Eltern der Schülerinnen und Schüler finanziert werde. Bei diesen Schulbüchern handele es sich um Lernmittel, die ausschließlich von Schülern genutzt würden. Eine Zweckentfremdung als Lehrmittel und damit eine Finanzierung dieser Lehrmittel über die Erziehungsberechtigten sei nicht zulässig. Es müsse eine getrennte Betrachtung von Lehr- und Lernmitteln vorgenommen werden, auch wenn es sich bei den Schulbüchern um Gegenstände gleicher Art handele. Es sei in diesem Zusammenhang zwar erwägenswert, ob sich die Lehrkraft Schulbücher gegen das für die Erziehungsberechtigten festgesetzte Entgelt leihen könnte. Jedoch sei ein solches Angebot von der Beklagten nicht gemacht worden.

7

Gegenüber der Lehrkraft sei der Kläger als Arbeitgeber gehalten, die Kosten zu erstatten, da vertragliche Beziehungen nur zwischen der Lehrkraft und ihm bestünden, nicht aber zwischen der Lehrkraft und der Beklagten. In anderen Betrieben habe der Arbeitgeber grundsätzlich sämtliche Kosten, sowohl hinsichtlich des Personals als auch in Bezug auf die Ausstattung der Betriebsgebäude und -anlagen, zu tragen, da kein zweiter Beteiligter vorhanden sei. Hier gebe es aber Ausgleichsregelungen hinsichtlich der Kostentragungspflicht. Das klagende Land habe zwar eine Verpflichtung aus dem Arbeitsrechtsstreit erfüllt, zugleich aber eine Verpflichtung der Beklagten. Zudem diene die Aufwendung dem Interesse der Beklagten, die ein Einspringen der Lehrkraft bzw. des Klägers hätte vermeiden können.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, an ihn 17,56 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 11. Dezember 2013 zu zahlen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung hat sie vorgetragen, der Kläger habe keinen Anspruch aus einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag auf der Grundlage einer entsprechenden Anwendung der §§ 677, 683, 670 BGB. Es liege schon keine Geschäftsbesorgung vor, unter der man eine Tätigkeit im fremden Interesse verstehe. Es handele sich hier nicht um ein fremdes Geschäft, denn die Zahlung an den Lehrer gehöre dem äußeren Anschein nach nicht in eine fremde Rechtssphäre. Es liege auch kein subjektiv fremdes Geschäft vor. Zwar könnten dabei auch eigene Interessen verfolgt werden, dies sei hier aber nicht der Fall gewesen. Ein Fremdgeschäftsführungswille sei nicht ersichtlich. Der Kläger habe ausschließlich im eigenen Interesse gehandelt, um die Verpflichtung aus dem arbeitsgerichtlichen Rechtstreit zu erfüllen. Zudem sei der Kläger nicht im Sinne des § 683 Satz 1 und 2 BGB zur Geschäftsbesorgung berechtigt gewesen. Die Erstattung der Kosten entspreche weder dem Interesse noch dem wirklichen oder mutmaßlichen Willen der Beklagten.

13

Ein Anspruch auf Erstattung der Kosten folge auch nicht aus den §§ 112, 113 NSchG, da diese keine Anspruchsgrundlage enthielten, sondern nur Regelungen über die Aufteilung der Kosten zwischen dem Land und dem kommunalen Träger. Selbst wenn diese als Anspruchsgrundlage in Betracht kämen, wären die Kosten gemäß § 112 NSchG von dem Kläger zu tragen. Aus § 112 NSchG folge, dass der Kläger die persönlichen Kosten für das pädagogische Personal zu tragen habe, die Beklagte nur für übrige Mitarbeiter. Die Aufgaben der Beklagten ergäben sich aus § 101 Abs. 1 NSchG, wonach sie das Schulangebot und die erforderlichen Schulanlagen vorzuhalten habe. Hierunter falle nach § 108 Abs. 1 NSchG die Errichtung der erforderlichen Einrichtung, deren Ausstattung mit notwendigen Einrichtungen und die ordnungsgemäße Unterhaltung. Zwar sei es richtig, dass sie die Schule mit den notwendigen Lehrmitteln ausstatten und diese den Lehrkräften für die erforderliche Dauer zur Verfügung stellen müsse. Jedoch sei das streitbefangene Schulbuch kein solches Lehrmittel. Schulbücher dienten nicht der Schule, sondern stellten persönliche Arbeitsunterlagen der Lehrkräfte dar. Sie würden von den Lehrkräften dauerhaft persönlich und nicht ausschließlich im Schulbetrieb genutzt. Lehrmittel, die zur Unterstützung des Unterrichts eingesetzt würden, verblieben in der Schule und könnten auch von Schülern genutzt werden. Sie dienten nicht ausschließlich dem Eigengebrauch der Lehrkraft. Schulbücher seien daher nicht zu vergleichen mit einer Wandtafel, einem Beamer oder einer Glühbirne. Sie enthielten in der Regel Randbemerkungen oder Unterstreichungen, sodass es sich nicht um ein Lehrmittel, das vielen jederzeit zur Verfügung stehe, sondern um ein individuelles Arbeitsmittel handele. Es sei vergleichbar mit der Sportbekleidung einer Lehrkraft, die von ihr selbst angeschafft werde und nicht von der Beklagten als Sachmittel zur Verfügung zu stellen sei. Persönliche Arbeitsmittel einer Lehrkraft seien daher im Rahmen der Personalkosten für pädagogisches Material von dem Kläger zu tragen.

14

Ein Schulbuch könne nicht über die Schulbibliothek zur Verfügung gestellt werden. Es werde nicht nur für die Durchführung des Unterrichts, sondern für auch für dessen Vor- und Nachbereitung während des gesamten Schuljahres gebraucht. Dagegen würden Schulbücher aus der Schulbibliothek nur als begrenzte Leihgabe ausgegeben.

15

Im Übrigen liege ein Eingriff in die kommunale Finanzhoheit vor. Die Beklagte habe keinen Einfluss darauf, welche Bücher zu welchen Kosten und in welchem Umfang in den Schulen bereitgehalten werden müssten. Es handele sich dabei um eine schulinterne Entscheidung ohne die Beteiligung der Beklagten. Es sei mit Kosten von 50.000 - 60.000 € zu rechnen, was einen erheblichen Eingriff darstelle. Damit bestehe keine Planungshoheit und folglich keine Möglichkeit, Mittel gemäß den Grundsätzen der Haushaltswahrheit und -klarheit bereitzustellen. Aus einem Erlass des Klägers über die Bereitstellung von Schulbüchern für Lehrkräfte folge, dass dieser selbst entscheide, wie und auf welche Weise er die Lehrkräfte mit Arbeitsmitteln versorge. Außerdem könne eine Lehrkraft nicht selbst und ohne Berücksichtigung haushaltsrechtlicher Bestimmungen entscheiden, was notwendige Ausstattung der Schule sei.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit seinem Urteil vom 10. August 2015 (- 4 A 3578/13 -, NdsVBl. 2015, 341), auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, überwiegend stattgegeben, nämlich in Höhe von 14,36 € nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 11. Dezember 2013.

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Zwar bestehe - wie es näher ausgeführt hat - kein Anspruch aus einer entsprechenden Anwendung der §§ 677, 683, 670 BGB nach den Grundsätzen einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag. Dem klagenden Land stehe gegen die Beklagte jedoch ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zu, der als eigenes Rechtsinstitut im Verwaltungsrecht anerkannt und darauf gerichtet sei, eine ohne Rechtsgrund eingetretene Vermögensverschiebung auszugleichen. Eine solche Vermögensverschiebung sei hier eingetreten. Die Beklagte habe die mit der Anschaffung des Schulbuches verbundenen Aufwendungen erspart, sei aber nach den Regelungen der §§ 108 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 113 Abs. 1 NSchG zur Anschaffung des fraglichen Schulbuches verpflichtet gewesen und habe hierfür die Kosten zu tragen

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Gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 NSchG hätten die Schulträger die erforderlichen Schulanlagen zu errichten, mit der notwendigen Einrichtung auszustatten und ordnungsgemäß zu unterhalten. Zur Ausstattung der Schulanlage mit der notwendigen Einrichtung gehöre auch die Ausstattung der Schule mit den erforderlichen Lehrmitteln. Es sei selbstverständlich und nicht weiter begründungsbedürftig, dass die Lehrkraft für eine sachgerechte Unterrichtsvorbereitung und -erteilung über Schulbücher in der gleichen Auflage wie die Schüler verfügen müsse.

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Für die Ausstattung der Schule mit den erforderlichen Lehrmitteln habe der Schulträger die Kosten zu tragen. Nach § 113 Abs. 1 NSchG trügen die Schulträger die gesamten sächlichen Kosten der öffentlichen Schulen, wozu auch die persönlichen Kosten gehörten, die nicht nach § 112 NSchG das Land trage. Sächliche Kosten im Sinne des § 113 Abs. 1 NSchG seien alle Sachkosten der Schule, wie sie sich aus den gesetzlichen Aufgaben des Schulträgers ergäben. Sie seien im Wesentlichen alle diejenigen einmaligen oder laufenden Kosten, die durch die bauliche Errichtung, Einrichtung, Ausstattung und Unterhaltung der Schule entstünden. Entgegen der Auffassung der Beklagten handele es sich bei Schulbüchern, die von den Lehrern im Rahmen der Ausübung ihres Dienstes als Lehrmittel genutzt würden, nicht um individuelle, persönliche Arbeitsmittel. Sie würden von den Lehrern im Regelfall ausschließlich zur Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung des Unterrichts benötigt. Hierfür sei es den jeweiligen Umständen nach sogar erforderlich, dass der Lehrer das Schulbuch mit nach Hause nimmt, wenn er seine Tätigkeit, insbesondere die Vor- und Nachbereitung des Unterrichts, dort ebenfalls ausüben dürfe bzw. dies aufgrund der begrenzten räumlichen Möglichkeiten in den Schulen sogar müsse. Soweit ein Lehrer in einem Schulbuch, das nicht in seinem Eigentum stehe, ohne Erlaubnis bzw. Genehmigung Randbemerkungen oder Markierungen vornehme, handele es sich um ein individuelles, persönliches Arbeitsmittel. Dies sei in der Vergangenheit möglich gewesen, weil den Lehrern von den Schulbuchverlagen Frei- bzw. Prüfexemplare zur Verfügung gestellt worden seien und sich diese demnach in ihrem Eigentum befunden hätten. Wollten Lehrer Schulbücher weiterhin markieren oder mit Randbemerkungen versehen, müssten sie sie selbst beschaffen und daran Eigentum erlangen. Auch die private Nutzung eines vom Schulträger angeschafften Schulbuches sei ausgeschlossen.

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Die Beklagte habe hiernach die Kosten für die Anschaffung des fraglichen Schulbuches als Sachkosten zu tragen. Dass es sich im vorliegenden Fall um ein persönliches Arbeitsmittel des Lehrers handele, sei nicht ersichtlich. Zwar habe der Lehrer dieses zunächst selbst erworben und Eigentum daran erlangt, jedoch sei der Schule das Schulbuch inzwischen durch den Kläger mit der Maßgabe überlassen worden, es vornehmlich Lehrern leihweise zur Verfügung zu stellen

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Entgegen der Auffassung der Beklagten liege in der Pflicht zur Kostentragung für Schulbücher kein Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Der Schulträger entscheide aufgrund seiner Pflicht zur Kostentragung grundsätzlich selbst über den Umfang der sächlichen Ausstattung der Schulen. Er bestimme im Einzelnen, was zur notwendigen Ausstattung gehöre. Dabei sei der Schulträger nicht verpflichtet, den Wünschen der Schule Rechnung zu tragen oder das Budget der Schule so zu bemessen, dass diese Wünsche immer gänzlich erfüllt werden könnten. Welche Mittel der Schule tatsächlich zu Verfügung gestellt würden, bleibe weitgehend dem Ermessen des Schulträgers überlassen. Daher entscheide der Schulträger über die Art, den Umfang und die Durchführung der aus § 108 Abs. 1 Satz 1 NSchG folgenden Verpflichtung, den Schulen die für den Unterricht benötigten Schulbücher zur Verfügung zu stellen. Er habe jedoch das Erfordernis eines ordnungsgemäßen Unterrichts zu beachten und sicherzustellen. Dies führe dazu, dass er bei der Entscheidung, in welcher Höhe er den Schulen Mittel zur Verfügung stelle, die Anschaffung erforderlicher Lehrmittel einzuplanen und sicherzustellen habe, wenn die Durchführung eines ordnungsgemäßen Unterrichts ansonsten gefährdet würde. Es müsse den Schulen letztlich möglich bleiben, überhaupt Schulbücher anschaffen zu können, wenn sie für einen ordnungsgemäßen Unterricht erforderlich seien. Die Gefährdung eines ordnungsgemäßen Unterrichts sei dann nicht anzunehmen, wenn Schulbücher den Schulen (z.B. durch die Schulbuchverlage oder Spenden) kostenlos zur Verfügung gestellt werden könnten oder sich Lehrer diese weiterhin selbst anschaffen. Dies könne der Schulträger bei der Zuweisung von Mitteln berücksichtigen.

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Der Pflicht zur Anschaffung von Schulbüchern bzw. Kostentragung stehe nicht entgegen, dass gemäß § 35 Abs. 1 Satz 2 NSchG die Fachkonferenzen der Schulen - und entgegen der Ansicht der Beklagten nicht etwa der Kläger oder der einzelne Lehrer - über die Einführung eines Schulbuches als Lehr- oder Lernmittel entschieden, ohne dass der Schulträger an dieser konkreten Entscheidung beteiligt werde. Die Konferenzen dürften durch ihre Beschlüsse grundsätzlich nicht bestimmend in die Rechtssphäre des Schulträgers eingreifen. Das Recht des Schulträgers, über den Umfang der Mittel selbst zu entscheiden, bleibe von dem Beschluss der Fachkonferenz unberührt.

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Der Schulträger weise den Schulen in der Regel Mittel zur Erfüllung der dem Schulträger obliegenden Aufgaben zu, wie der Anschaffung und Unterhaltung von Lehrmitteln. Er könne den Schulen zwar nicht ausnahmslos, aber im Regelfall auch Mittel zur eigenen Bewirtschaftung nach § 111 Abs. 1 NSchG zuweisen. Damit werde der Schule ein gewisser Entscheidungsspielraum zugestanden, der es ermögliche, dass die einzelne Schule nach ihren eigenen Vorstellungen und nach dem Sachverstand ihrer Pädagogen in gewissem Rahmen über ihre pädagogische Sachausstattung selbst bestimmen könne. In jedem Falle entscheide sodann der Schulvorstand, an dessen Sitzungen ein Vertreter des Schulträgers mit Rede- und Antragsrecht gemäß § 38c Abs. 1 NSchG teilnehmen könne, über die geplante Verwendung der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel (§ 38a Abs. 3 Nr. 2 NSchG). An diese Vorgaben habe sich die Fachkonferenz bei ihren Beschlüssen, insbesondere bei der Einführung von Schulbüchern als Lehr- oder Lernmittel, zu halten. Ihr obliege demnach die pädagogische Entscheidung, welches konkrete Schulbuch im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel eingeführt werde. Daher führe die Entscheidung der Fachkonferenz nicht gleichzeitig zu einer Verpflichtung des Schulträgers, den Schulen zusätzliche Haushaltsmittel zur Verfügung stellen zu müssen.

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Nicht erstattungsfähig seien die Zinsen in Höhe von 3,20 €, die der Kläger dem Lehrer in dem arbeitsgerichtlichen Verfahren auf der Grundlage der §§ 286 Abs. 1 Satz 1, 288 Abs. 1 BGB als Verzugszinsen/Prozesszinsen zu zahlen gehabt habe. Diese Kosten seien aufgrund des Verhaltens des Klägers entstanden und wären auch bei zeitgerechter und sachgemäßer Wahrnehmung durch die Beklagte nicht entstanden. Dass der Kläger gegen die Beklagte in diesem Umfang einen Anspruch auf Schadenersatz geltend machen könne, weil diese sich weigerte, die Kosten für die Anschaffung des in Rede stehenden Schulbuches zu übernehmen, sei mangels Anspruchsgrundlage nicht ersichtlich.

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Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor:

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Schulbücher, die von Lehrern verwendet würden, seien als deren persönlichen Arbeitsmittel anzusehen und nicht als sächliche Kosten im Sinne des § 113 Abs. 1 NSchG. Ein Lehrbuch werde während der typischerweise langen Nutzungszeit wie Eigentum behandelt und stehe weder anderen Lehrern noch Schülern zur Verfügung. Eine Differenzierung danach, ob der Lehrer Randbemerkungen oder Markierungen vornehme, lasse sich § 113 Abs. 1 Satz 1 NSchG nicht entnehmen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts führe die Annahme, die Kosten für Lehrbücher seien als sächliche Kosten einzustufen, auch zu einem Eingriff in die kommunale Finanzhoheit. Die vom Verwaltungsgericht versuchte Abgrenzung zwischen den Entscheidungsbefugnissen des Schulträgers und der Konferenz überzeuge nicht. Angesichts der eigenständigen Entscheidungsfindung durch die Konferenz könne nicht exakt abgeschätzt werden, welche Haushaltsmittel in Ansatz zu bringen seien. Faktisch habe der Schulträger keinerlei Einfluss darauf, welche Schulbücher zu welchen Kosten bereit gehalten werden müssten. Derzeit müsse ein hoher vierstelliger oder sogar fünfstelliger Betrag pro Haushaltsjahr prognostiziert werden. Im Übrigen habe die Klägerin in ihrem Erlass über die Bereitstellung von Schulbüchern für Lehrkräfte bekundet, sie könne selbst darüber entscheiden, wie und auf welche Weise sie die Lehrkräfte mit Arbeitsmittel versorge.

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Die Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er bekräftigt seine Auffassung, dass ihm ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zustehe, weil der Schulträger die sächlichen Kosten für Schulbücher in der Hand von Lehrern zu tragen habe, soweit diese der jeweiligen Lehrkraft zur Durchführung und Vorbereitung des Unterrichts dienten. Zu den Dienstpflichten der Lehrkraft gehöre die Unterrichtsvorbereitung, die auch in ihrem Privatbereich stattfinden könne. Ein als Lehrmittel eingesetztes Schulbuch sei zwar dann kein Gegenstand der Sachausstattung der, sondern individuelles Arbeitsmaterial der Lehrkraft, wenn diese es mit beschrifte, markiere oder mit Randbemerkungen versehe; dann müsse die Lehrkraft es zu Eigentum erwerben. Soweit die Klägerin sich darauf berufe, dass das Schulbuch tatsächlich in der schuleigenen Bibliothek vorhanden gewesen sei, eine Ausleihe an die Lehrkraft aber verweigert worden sei, habe es sich bei den entsprechenden Exemplaren um aus Elternmittel finanzierte Bücher für die zweckgebundene Verwendung durch Schülerinnen und Schüler gehandelt, mithin um Lernmittel. Eine Verwendung durch Lehrer sei nicht in Betracht gekommen.

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Diese Auslegung der Zuständigkeitsregelung stelle keinen Eingriff in die kommunale Finanzhoheit dar. Eine Änderung ergebe sich nur deshalb, weil Lehrkräfte vermehrt bereit wären, Ansprüche auf Ausstattung mit Lehrmitteln geltend zu machen. Das Verwaltungsgericht habe überzeugend dargelegt, dass der Bedarf an solchen Lehrmitteln absehbar sei und der Schulträger es in der Hand habe, etwa durch Zuweisung eigenverantwortlich zu bewirtschaftender Mittel hierfür eine angemessene Lösung zu finden. Seiner Schätzung nach beliefen sich die Kosten für eine landesweite Vollausstattung der Lehrer mit Schulbüchern auf etwa 4 Millionen Euro im Jahr.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zu Recht zur Erstattung der Kosten für das fragliche, als Lehrbuch verwendete Schulbuch verurteilt.

35

Dem klagenden Land fehlt nicht bereits das Rechtsschutzbedürfnis für die gerichtliche Geltendmachung des behaupteten Anspruchs. Zwar geht es ihm der Sache nach letztlich nicht um den streitigen Kleinbetrag, sondern um die grundsätzliche Klärung der Kostentragungspflicht für Schulbücher in der Hand von Lehrern. Insoweit hätte das klagende Land allerdings die Rechtsmacht, als Gesetzgeber selbst einseitig eine Klärung der Rechtslage herbeizuführen oder diese seinen Vorstellungen entsprechend umzugestalten. Auch über eine ihm ungünstige gerichtliche Entscheidung könnte es sich auf diese Weise hinwegsetzen. Das gilt für zukünftige Fälle dieser Art ohnehin. Auch im konkreten Einzelfall wäre die Rechtskraft einer gerichtlichen Entscheidung immanent durch die Möglichkeit beschränkt, dass der Gesetzgeber auf ihm unliebsame Rechtsprechung mit Normänderungen reagiert, die sich aus dieser Rechtsprechung ableitbare Handlungsmöglichkeiten bzw. Rechtsverpflichtungen wieder beschneiden (vgl. Senatsbeschl. v. 1.9.2015 - 2 LA 81/15 -, juris). Ein Rechtsschutzbedürfnis folgt indes zumindest daraus, dass das klagende Land zwar zu einer Klarstellung oder Neuordnung der Rechtslage in Bezug auf die kommunalen Schulträger befugt wäre, nicht aber in Bezug auf die angestellten Lehrer als weiteren Bestandteil des hier in Rede stehenden Dreiecksverhältnisses. Darüber hinaus würde sich das klagende Land bei gesetzlichem Tätigwerden dem Risiko eines Rechtsstreits aussetzen, ob darin der Sache nach die Übertragung einer neuen Aufgabe oder eine Aufgabenverlagerung im Sinne des Art. 57 Abs. 4 NV läge (ein solches Risiko besteht allerdings auch ohne gesetzliches Tätigwerden, vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.2.2013 - 11 LA 315/12 -, DVBl. 2013, 516); eine im Ergebnis einfachere Möglichkeit, die Rechtslage zu klären, ist unter diesen Umständen nicht gegeben.

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Im Ergebnis das gleiche gilt im Hinblick auf die Möglichkeiten des klagenden Landes, auf Ebenen unterhalb gesetzlicher Regelungen tätig zu werden, um finanzielle Belastungen auch ohne entsprechende Rechtspflicht zu lindern und ggfs. - bei unterschiedlicher Finanzkraft der kommunalen Schulträger - auch auf eine Wahrung der Gleichwertigkeit der Bildungschancen hinzuwirken. Handlungsmöglichkeiten stehen insoweit in mehrfacher Hinsicht zu Gebote: So ist das klagende Land z.B. - in Bezug auf Lernmittel im Gegensatz zu den hier in Rede stehenden Lehrmitteln - nach Aufhebung des Niedersächsischen Gesetzes über Lernmittelfreiheit durch Runderlass über die entgeltliche Ausleihe von Lernmitteln in tätig geworden (ursprünglich mit Erlass vom 11.3.2005, SVBl. 2005, 194; nunmehr in der Fassung vom 1.1.2013, SVBl. 2013, 30) und hat sich nach aktuellen Äußerungen des Ministeriums bereits grundsätzlich mit den Kommunalen Spitzenverbänden über ein Gesamtpaket für die Kostentragung im Schulbereich verständigt, wobei als Gegenstände bislang die Schulsozialarbeit, Regelungen bei den Schulverwaltungskräften und die Systemadministration genannt sind, letzteres möglicherweise begünstigt durch die „Bildungsoffensive für die digitale Wissensgesellschaft“ des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (Pressemitteilung des BMBF vom 12.10.2016). Auch wenn in diesem oder einem vergleichbaren Rahmen beabsichtigt sein sollte, die Beschaffung von Lehrbüchern zu bezuschussen, nimmt dies einer vorherigen gerichtlichen Klärung der rechtlichen Ausgangspunkte nicht die prozessuale Sinnhaftigkeit.

37

In der Sache hat das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen, dass der vom klagenden Land geltend gemachte Anspruch seine Grundlage in dem Rechtsinstitut des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs findet. Wie das Verwaltungsgericht bereits im Einzelnen dargestellt hat, ist der Erstattungsanspruch als eigenständiges Rechtsinstitut im öffentlichen Recht anerkannt (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 13.9.2016 - 6 B 87.15 -, LKV 2016, 521). Er kann im „Dreiecksverhältnis“ zwischen Dienstherrn, Schulträger und Lehrkraft grundsätzlich herangezogen werden (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 26.2.2008 - 2 A 11288/07 -, DÖD 2008, 175). Zu weitergehenden Erwägungen dazu, wie die vom Bundesverwaltungsgericht angenommene „Durchgriffskondiktion“ (Urt. v. 27.9.2007 - 2 C 14.06 -, DÖV 2008, 251 = NVwZ-RR 2008, 270, juris Rdnrn. 15 f.) von den Fällen einer „Leistungskondiktion“ abzugrenzen ist (vgl. insoweit z.B. BSG, Urt. v. 3.4.2014 - B 2 U 21/12 R -, BSGE 115, 247), gibt der vorliegende Fall keinen Anlass, zumal die Heranziehung dieses Rechtsinstituts hier jedenfalls evident geeignet ist, die vom Gesetzgeber letztlich gewollte Kostenverteilung sicherzustellen.

38

Hiervon ausgehend hat das Verwaltungsgericht das Bestehen eines konkreten Anspruchs zu Recht angenommen. Denn die Kosten für die Bereitstellung eines „Schulbuches“ (nach § 29 Abs. 2 NSchG ein zu Unterrichtszwecken bestimmtes Druckwerk für die Hand der Schülerin oder des Schülers, das im Unterricht für einen längeren Zeitraum benutzt werden kann) zur Nutzung durch die Lehrkraft im Unterricht und zu dessen Vorbereitung zählen unter den hier maßgeblichen Umständen nach den §§ 112, 113 NSchG nicht zu den „persönlichen Kosten für die Lehrkräfte“ im Sinne des § 112 Abs. 1 NSchG - nach § 112 Abs. 2 NSchG die Personalausgaben im Sinne des Landeshaushaltsrechts und die Reisekosten - und auch nicht zu den von angestellten Lehrern persönlich zu tragenden Kosten, sondern zu den vom Schulträger zu tragenden Sachkosten (vgl. Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, § 101 Anm. 4; ähnlich zum nordrhein-westfälischen Landesrecht: OVG Münster, Urt. v. 14.3.2013 - 6 A 1760/11 -, NVwZ-RR 2013, 759).

39

Die hier maßgeblichen Umstände ergeben sich zunächst aus dem Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 12. März 2013 (- 9 AZR 455/11 -, NJW 2013, 2923; nähere Einzelheiten zum Sachverhalt: LAG Niedersachsen, Urt. v. 2.5.2011 - 8 Sa 1258/10 -, juris), das in der Sache eine bereits frühere beamtenrechtliche Rechtsprechung fortgeführt hat, wonach eine (gewohnheitsrechtliche) Pflicht von Lehrern, Arbeitsmittel auf eigene Kosten anzuschaffen, nicht besteht (vgl. VG Münster, Beschl. v. 16.8.2006 - 4 L 471/06 -, juris und OVG Münster, Beschl. v. 25.10.2006 - 6 B 1880/06 -, NVwZ-RR 2007, 108). Das Bundesarbeitsgericht hatte aus prozessrechtlichen Gründen davon auszugehen, dass der seinerzeitige Kläger lediglich die Nutzung des fraglichen Schulbuches erstrebt habe, nicht aber endgültiges Eigentum an ihm habe begründen wollen. Der nunmehr vom klagenden Land - gleichsam spiegelbildlich - erhobene Erstattungsanspruch kann hiervon nicht losgelöst verstanden, insbesondere nicht auf die Fallgestaltung ausgedehnt werden, dass eine Lehrkraft ein Schulbuch praktisch „zum Verbrauch“ gestellt haben möchte. Soweit das Bundesarbeitsgericht das fragliche Schulbuch denjenigen Arbeitsmitteln zugeordnet hat, „die zur sachgerechten Durchführung des Unterrichts zwingend erforderlich sind“, lag dem unausgesprochen offenbar der Umstand zugrunde, dass das fragliche Schulbuch durch eine Konferenzentscheidung nach § 35 Abs. 1 Satz 2 NSchG eingeführt worden ist und dass die Lehrkraft zudem aktuell zur Verwendung dieses Schulbuchs in einer bestimmten Schulklasse verpflichtet war. Zu anderen Fallkonstellationen oder Arbeitsmitteln - etwa Lösungsbüchern speziell für Lehrkräfte, allgemeine Fachliteratur, die zur vertieften Unterrichtsvorbereitung konsultiert werden muss, spezielle Kleidung für Sportlehrer u.ä. - bedarf es unter diesen Umständen keiner Stellungnahme.

40

Soweit das Bundesarbeitsgericht formuliert hat, einem angestellten Lehrer sei die Kostentragung grundsätzlich nicht „zumutbar“, hat es im Übrigen der selbstverständlichen Möglichkeit Raum gelassen, dass eine Lehrkraft die Selbstbeschaffung eines Schulbuchs vorzieht, um es als Eigentum zu nutzen, d.h. um es dauerhaft zur Verfügung zu haben und darin z.B. Anmerkungen anbringen zu können. Sie bedarf hiernach jedoch keiner besonderen Rechtfertigung dafür, dass sie auf Gestellung eines Schulbuchs zu büchereirechtlich gängigen Standards drängt, also zur Ausleihe auf begrenzte Zeit unter Verzicht auf die Möglichkeit von Einwirkungen auf die Substanz des Buches. Es besteht keine unwiderlegbare Vermutung dafür, dass die Lehrkraft entliehene Schulbücher nicht gemäß den gängigen Büchereistandards, sondern tatsächlich immer „zum Eigenverbrauch“ nutzt. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass Schulbücher von den Lehrkräften unter Umständen über längere Zeiträume als möglicherweise andere Arbeitsmittel genutzt werden und dass sie auch zuhause genutzt werden dürfen. Wie ein Arbeitsmittel eingesetzt wird, ergibt sich aus seinem jeweiligen Bestimmungszweck. Gehört dazu auch seine Nutzung bei der häuslichen Unterrichtsvorbereitung, wird die Mitführung des Schulbuchs von diesem Bestimmungszweck umfasst. Der Umstand, dass Lehrkräften in den Schulgebäuden keine individuellen Arbeitszimmer zur Verfügung gestellt werden können und müssen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 28.2.2012 - 5 LC 206/10 -, NdsVBl. 2012, 178), in denen aus Büchereibeständen eine Handbücherei vorgehalten werden könnte, darf nicht zu Lasten der Lehrkraft als Argument dafür herhalten, dass sie das Schulbuch „zu intensiv“ für eine Ausleihe benutzt. Jedenfalls fehlt es der Beklagten an der von ihr der Sache nach für sich in Anspruch genommenen „Definitionsmacht“ darüber, was ein „persönliches Arbeitsmittel“ des Lehrers ausmache. Auch herkömmliche Handhabungen haben keine normative Kraft dahingehend, dass sie eine auf geläuterter Rechtsansicht beruhende Handhabungsänderung ausschließen könnten.

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Auch das Wesen des Schulbuchs an sich schließt eine übliche Ausleihe nicht aus. Insoweit gilt nichts anderes als bei der Ausleihe von Schulbüchern durch Schüler, früher nach dem im Jahr 2003 aufgehobenen Niedersächsischen Gesetz über Lernmittelfreiheit (NLFrG) vom 24. April 1991 und heute nach dem Runderlass über die entgeltliche Ausleihe von Lernmitteln in der gegenwärtigen Fassung vom 1. Januar 2013 (SVBl. 2013, 30). Die diesem Erlass beigefügten Hinweise besagen:

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„Alle Eltern sowie Schülerinnen und Schüler müssen darauf achten, dass mit den ausgeliehenen Schulbüchern pfleglich umgegangen wird, weil sie für einen mehrmaligen Gebrauch bestimmt sind. Deswegen dürfen in den Schulbüchern auch keine Unterstreichungen, Markierungen oder Randbemerkungen angebracht werden. Werden ausgeliehene Lernmittel beschädigt oder nicht fristgerecht zurückgegeben, so dass eine weitere Ausleihe nicht möglich ist, sind die Erziehungsberechtigten oder die volljährigen Schülerinnen und Schüler zum Ersatz des Schadens in Höhe des Zeitwerts der jeweiligen Lernmittel verpflichtet. Für die Ermittlung des Zeitwerts wird von einer gleichmäßigen Abnutzung der Lernmittel über die Dauer der Nutzung ausgegangen.“

43

Darin kommt zum Ausdruck, dass eine mehrfache Ausleihe als möglich unterstellt wird, auch wenn die Neigung von Schülerinnen und Schülern, Schulbücher pfleglich zu behandeln, erfahrungsgemäß nicht besonders ausgeprägt ist. Es ist nicht ersichtlich, warum eine Mehrfachausleihe an Lehrkräfte unter Praktikabilitätsgesichtspunkten skeptischer zu beurteilen wäre oder dass Lehrkräfte die gleichen Schulbücher über viele Jahre hinweg ständig zu nutzen hätten. Sie haben Schulbücher als Lehrmittel im Übrigen auch nicht weniger pfleglich zu behandeln, als Bücher, die Mitarbeitern anderer Behörden für „Handbibliotheken“ zur Verfügung gestellt werden. Unter diesen Umständen wäre es ein arbeitsrechtlich zu beanstandendes widersprüchliches Verhalten, wenn eine Lehrkraft die Bereitstellung eines Lehrbuches in der erkennbaren Absicht einforderte, es wie Eigentum zu benutzen; es steht dem Kostenträger auch selbstverständlich frei, angemessene Nutzungsbedingungen vorzusehen und deren Einhaltung durchzusetzen.

44

Die Lehrkraft muss sich auch nicht darauf verweisen lassen, vorrangig andere Bezugsquellen für Schulbücher zu nutzen. Soweit Schulbuchverlage - über die in § 7 Abs. 1 Nr. 3 BuchPrG vorgesehene Ausnahme von der Buchpreisbindung hinaus - früher sogenannte Frei- oder Prüfexemplare kostenlos zur Verfügung gestellt haben (was auch in der Handlungsempfehlung des Kultusministeriums vom 22. Juli 2013 zur Bereitstellung von Schulbüchern für Lehrkräfte allerdings noch angesprochen wird), wäre dies schon an sich kein taugliches Handlungsinstrument für die kostenrechtliche Bewältigung eines Schulbuchbedarfs für angestellte und beamtete Lehrer in Niedersachsen in Höhe von geschätzten 4 Millionen Euro im Jahr. Entscheidend kommt hinzu, dass das klagende Land auf eine strenge Beachtung des durch Runderlass vom 1. September 2009 (Nds.MBl. 2009, 822) konkretisierten Verbots der Annahme von Geschenken bedacht sein muss, das sich nach Nr. 8 Geltung auch für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beimisst (nunmehr Nr. 7 in der Fassung des Erlasses vom 24.11.2016, Nds.MBl. 2016, 1166) und auch bei einer Einstufung der Überlassung eines Schulbuchs als „Sponsoring“ Beachtung verlangt (vgl. Nr. 8.1.2.4 der „Antikorruptionsrichtlinie“ v. 1.4.2014, Nds.MBl. 2014, 330). Dies gilt zumal in Anbetracht eines neueren Verständnisses von „Compliance“ auch im öffentlichen Dienst (vgl. Landtagsdrucksache 17/6539 vom 15.9.2016). Eine Entgegennahme von Schulbüchern, welche die Wertgrenze übersteigen, durch einzelne Lehrkräfte zum Einbehalt als Eigentum kommt - wie auch das klagende Land in der mündlichen Verhandlung verdeutlicht hat - infolgedessen nicht mehr in Betracht, sondern allenfalls noch die Einverleibung solcher Frei- oder Prüfexemplare in eine Schulbücherei.

45

Steht hiernach als Zwischenergebnis fest, dass im Dreiecksverhältnis zwischen klagendem Land, kommunalem Schulträger und angestellter Lehrkraft jedenfalls nicht letztere die Kosten für notwendige Schulbücher zu tragen hat, wenn sie diese nicht auf Grund eigener Entscheidung übernehmen will, ist die verbleibende Frage nach der Zuordnung dieser Kosten zu den Sach- oder den Personalkosten zu Lasten der Beklagten nach der gegenwärtigen (wenn auch - wie oben angesprochen - ohnehin zur Disposition des klagenden Landes stehenden) Rechtslage dahin zu entscheiden, dass der Sachkostenträger einzutreten hat.

46

Zu den Personalkosten zählen nach § 112 Abs. 1 NSchG (nur) „die persönlichen Kosten für die Lehrkräfte“; dazu gehören nach Abs. 2 Satz 1 die Personalausgaben im Sinne des Landeshaushaltsrechts und die Reisekosten. Als Sachkosten definiert § 113 Abs. 1 Satz 1 NSchG die „sächlichen Kosten der öffentlichen Schulen“. Soweit nach Satz 2 dazu auch die persönlichen Kosten gehören, die nicht nach § 112 das Land trägt, bezieht sich dies nicht auf den Personenkreis der beamteten und angestellten Lehrer und trägt deshalb zu der hier gebotenen Abgrenzung nichts bei.

47

Es bestehen schon keine Anhaltspunkte dafür, dass die Personalausgaben „im Sinne des Landeshaushaltsrechts“ generell auch Kosten für „persönliche Arbeitsmittel“ umfassen sollen. Auch das Bundesarbeitsgericht hat in seinem Urteil vom 12. März 2013 (- 9 AZR 455/11 -, NJW 2013, 2923) den Anspruch der Lehrkraft gegen das Land als Arbeitgeber nicht aus § 112 NSchG, sondern aus allgemeinen arbeitsrechtlichen Grundsätzen hergeleitet, die ihrerseits dem zivilrechtlichen Auftragsrecht entnommen waren (§ 670 BGB). Den Normen des Schulgesetzes hat es nur Bedeutung für die Kostentragungspflicht im Innenverhältnis zwischen Dienstherr und Schulträger beigemessen.

48

Unabhängig hiervon hat ein dem Lehrer - von wem auch immer - zu stellendes Schulbuch entgegen der Annahme der Beklagten nicht a priori den Charakter eines persönlichen Arbeitsmittels, sondern angesichts der oben angestellten Erwägungen denjenigen eines Sachmittels, so dass es wie andere schulische Ausstattungsgegenstände vom Sachkostenträger bereitzustellen ist.

49

Zu einer „Ausgliederung“ von Schulbüchern aus dem Kreis der sonstigen Sachmittel nötigen nicht bereits die den kommunalen Schulträgern ansonsten drohenden finanziellen Folgewirkungen. Richtig ist zwar, dass die kommunalen Schulträger unter der Voraussetzung, dass die fraglichen Schulbücher den Sachmitteln zuzurechnen sind, mit nicht unerheblichen zusätzlichen finanziellen Lasten zurechnen haben, wie schon aus der Annahme des klagenden Landes hervorgeht, es gehe um einen Gesamtbetrag von etwa 4 Millionen Euro im Jahr. Das ist jedoch für sich genommen kein für die Auslegung der Norm erheblicher Umstand. Es kommt auch nicht darauf an, ob die betreffende Schule bereits über einen Büchereifundus verfügt, der eine Ausleihe von Schulbüchern an Lehrer ermöglicht. § 108 Abs. 1 Satz 1 NSchG verlangt vielmehr, dass der Schulträger die Schulanlagen mit der „notwendigen“ Einrichtung ausstattet; dem kann er sich grundsätzlich nicht unter Hinweis auf eine hohe Kostenbelastung entziehen. Zu diesen Einrichtungen gehört auch die Ausstattung mit Lehrmitteln (vgl. auch Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, § 108 Anm. 2.1). Zwar wird die „Ausstattung der Schulen mit Lehr- und Lernmitteln“ in § 108 Abs. 3 NSchG anders als in Absatz 1 gesondert aufgeführt; das hängt jedoch nur damit zusammen, dass unmittelbar vorausgehend nicht die Einrichtung der Schulanlagen (wie in Absatz 1) angesprochen ist, sondern diejenige der Schulgebäude.

50

Den kommunalen Schulträgern steht für die hier gegebene Fallgestaltung kein Beurteilungsspielraum in Bezug auf die „Notwendigkeit“ der Ausstattung zu. Zwar zeigt § 108 Abs. 3 NSchG, wonach das Kultusministerium und die Arbeitsgemeinschaft der Kommunalen Spitzenverbände insbesondere aus pädagogischen und hygienischen Gründen sowie aus Gründen der Sicherheit und des Umweltschutzes gemeinsame Empfehlungen über Umfang und Ausgestaltung der Schulgrundstücke und Schulanlagen sowie über die Einrichtung der Schulgebäude und die Ausstattung der Schulen mit Lehr- und Lernmitteln erlassen können (allerdings offenbar nicht getan haben, vgl. Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, § 108 Anm. 4), dass der Gesetzgeber selbst erwartet hat, die Annahme der „Notwendigkeit“ einer Ausstattung werde im Detail nicht geringen Auffassungsunterschieden unterliegen, auch wenn die Unterrichtsinhalte weitgehend durch curriculare Vorgaben zentral festgelegt werden. Eine „starre“ Festlegung der Ausstattung kommt auch schon deshalb nicht in Betracht, weil dem beständigen Wandel z.B. der Technik und der Unterrichtsmethoden Rechnung getragen werden muss. Unbeschadet dessen müssen aber jedenfalls solche Ausstattungsgegenstände vorgehalten werden, die für den Schulbetrieb zwingend erforderlich sind; darüber kann der kommunale Schulträger im Interesse der Gleichwertigkeit der Bildungschancen nicht nach Maßgabe seiner finanziellen Leistungskraft disponieren.

51

Das Erfordernis der Bereitstellung einer „Grundausstattung“ in diesem Sinne besteht auch dann, wenn erst ein rechtlicher Anschauungswandel oder die erstmalige Klärung rechtlicher Fragen - wie hier durch das Urteil des Bundesarbeitsgerichts - im Ergebnis zu der Erkenntnis führt, dass bestimmte Ausstattungsgegenstände gerade vom Sachkostenträger vorgehalten werden müssen. Er ist unter diesen Umständen verpflichtet, einen bislang nicht bestehenden Fundus erstmals aufzubauen, ohne sich auf eine früher abweichende Handhabung berufen zu können.

52

Die Annahme des Bestehens einer solchen Verpflichtung ist entgegen der Annahme der Beklagten mit der kommunalen Finanzhoheit nicht unvereinbar. Bei der Beurteilung dieser Frage hat das Gericht zum einen der besonderen Bedeutung der den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten Garantie des kommunalen Selbstverwaltungsrechts und ihrer Konkretisierung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Rechnung zu tragen, um bei der Auslegung und Anwendung des „einfachen“ Rechts der Möglichkeit einer eigenverantwortlichen Regelung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zur Wirksamkeit zu verhelfen. Zum anderen besteht in Fällen, in denen sich das Gericht an eine verfassungsrechtliche Vorgaben aus Art. 28 Abs. 2 GG nicht hinreichend berücksichtigende Gesetzeslage wegen Art. 20 Abs. 3 GG gebunden sieht, die Verpflichtung, nach Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 Abs. 1 BVerfGG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 22.8.2016 - 2 BvR 2953/14 -, NVwZ 2016, 1630). Weder für eine „verfassungskonforme“ Auslegung noch für eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht ist hier jedoch Anlass gegeben.

53

Insoweit ist zunächst ein Verstoß gegen das stärker ausdifferenzierte Landesverfassungsrecht nicht erkennbar. Thematisch beurteilt sich der Anfall zusätzlicher Kosten infolge eines geläuterten Verständnisses einer kommunalen Aufgabe nach Art. 57 Abs. 4 Satz 2 NV, wonach das Land bei Übertragung von Aufgaben für dadurch verursachte erhebliche und notwendige Kosten durch Gesetz einen entsprechenden finanziellen Ausgleich zu regeln hat (wie es etwa durch Erlass des Gesetzes über finanzielle Leistungen des Landes wegen der Einführung der inklusiven Schule vom 21. November 2015, GVBl. 2015, 313 geschehen ist, vgl. dazu z.B. Kingreen, NdsVBl. 2014, 265; Wolff, RdJB 2015, 48). Der hier vorliegende Fall fällt indessen nicht unter die genannte Verfassungsbestimmung, weil die § 108, 112 und 113 NSchG in ihrem unveränderten Kern vor dem 1. Januar 2006 erlassen waren (vgl. Art. 57 Abs. 4 Satz 4 NV), im Übrigen auch vor Geltung des „relativen Konnexitätsgebots“ der Vorgängerfassung des Art. 57 Abs. 4 NV, nämlich in Gestalt der damaligen §§ 88, 92 und 93 des Schulgesetzes vom 30. Mai 1974 (GVBl. 1974, 289). Darüber hinaus hat keine neue Aufgabenübertragung stattgefunden, sondern seit langem geltendes Recht wird nur infolge eines Wandels von Anschauungen auf Sachverhalte angewandt, die bislang nicht „rechtlich“ gelöst worden waren. Die Kommentarliteratur sieht deshalb auch die Neuauslegung des Rechts durch Gerichte nicht als Änderung der aufgabenübertragenden Norm an (vgl. Epping u.a., Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, 2012, Art. 58 Rdnr. 51).

54

Mangels Verursachungsbeitrags des klagenden Landes zu diesem Anschauungswandel bedarf es auch keiner Erwägungen zu der Frage, ob außerhalb dieser Bestimmung der Landesverfassung Vorschriften (z.B. Art. 28 Abs. 2 GG) oder allgemeine Rechtsgrundsätze bestehen, die für den Fall einer „schlichten“ Kostenverursachung zu Ausgleichsmaßnahmen nötigen.

55

Soweit im Anwendungsbereich des Art. 57 Abs. 4 NV überhaupt noch ein Rückgriff unmittelbar auf Art. 28 Abs. 2 GG in Betracht kommt, obwohl erstere Bestimmung das „Schutzniveau“ im Vergleich zu der grundgesetzlichen Vorgabe in zulässiger Weise (vgl. Epping u.a., a.a.O., Art. 57 Rdnr. 14) noch erhöht hat, ist nicht zur Überzeugung des Gerichts dargetan, dass die kommunale Selbstverwaltung durch die hier in Rede stehenden Kostenbelastungen mehr als marginal berührt werden könnte. Dazu fehlt es an substantiellem Vortrag zur Haushaltslage der kommunalen Schulträger, zu nachteiligen Auswirkungen auf die Erfüllung anderweitiger Aufgaben und zum Fehlen von Möglichkeiten, die zusätzlichen Kosten begrenzt zu halten. Allein der Umstand, dass das klagende Land die zusätzlichen Kosten für den Gesamtbereich des Landes Niedersachsen auf einen Betrag von etwa 4 Millionen Euro im Jahr geschätzt hat, reicht für die Substantiierung nicht einmal ansatzweise aus.

56

Dass im Übrigen Maßnahmen zur Kostenminderung in Betracht gezogen werden können, ergibt sich bereits daraus, dass das klagende Land im Zusammenhang mit dem Runderlass vom 1. Januar 2013 über die entgeltliche Ausleihe von Lernmitteln (SVBl. 2013, 30; vgl. Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, § 71 Anm. 2.5.2) von einem Preisnachlass des Buchhandels in Höhe von 12 % für Sammelbestellungen von Büchern für den Schulunterricht nach dem Buchpreisbindungsgesetz ausgeht (vgl. auch Brockmann/Schippmann/Littmann, NSchG, § 29 Anm. 1). Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass im Zusammenhang mit der Anwendung des § 7 Abs. 3 BuchPrG noch Zweifelsfragen auftreten werden (vgl. zu bisherigen Streitfragen: OLG Düsseldorf, Beschl. v. 26.7.2005 - VII-Verg 71/04 -, juris; OLG München, Beschl. v. 19.12.2007 - Verg 12/07 -, ZfBR 2008, 210; LG Dresden, Urt. v. 2.10.2012 - 42 HK O 218/12 EV - juris). Der Tatbestand dieser Norm grenzt den Begriff der Sammelbestellung aber jedenfalls nicht auf den ersten Blick dahin ein, dass eine gemeinsame Sammelbestellung unterschiedlicher öffentlicher Kostenträger hierfür nicht in Betracht käme. Es liegt deshalb nahe, die Beschaffung von Lern- und Lehrmitteln durch verwaltungspraktische Zusammenarbeit zwischen dem Land bzw. den von ihm beauftragten Stellen und den kommunalen Schulträgern zu vereinheitlichen und damit auch die Kostenlast für die kommunalen Schulträger zu mindern.

57

Soweit die Beklagte vorgetragen hat, dass sie erhebliche Handhabungsprobleme sieht, weil die Entscheidungsbefugnisse der über den Einsatz von Schulbüchern bestimmenden Konferenzen nicht hinreichend mit ihren Belangen als Kostenträgerin abgestimmt seien, mag ihr einzuräumen sein, dass die Entwicklung entsprechender praktischer Mechanismen zunächst eine verwaltungsorganisatorische Herausforderung darstellt. Dabei ist zu aber berücksichtigen, dass die Einführung von Schulbüchern nicht in das freie Belieben der Fachkonferenzen gestellt ist, sondern den Maßgaben des auf § 29 Abs. 4 NSchG gestützten Runderlasses vom 1. August 2014 über die Genehmigung, Einführung und Benutzung von Schulbüchern in allgemein bildenden und berufsbildenden Schulen in Niedersachsen (SVBl. 2014, 402) zu folgen hat; nach dessen Nr. 7.3.4 gehört dazu auch die Beachtung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Das gilt nach Abschaffung der Lernmittelfreiheit in Niedersachsen schon im Interesse der Eltern von Schülerinnen und Schülern, die grundsätzlich die Lernmittel zu beschaffen haben und von den Kosten durch die jetzt mit Erlass vom 1. Januar 2013 (SVBl. 2013, 30) geregelte entgeltliche Ausleihe von Lernmitteln allenfalls teilweise entlastet werden. Eine unverantwortliche Handhabung der Einführung von Schulbüchern durch die Fachkonferenzen ist vor diesem Hintergrund nicht zu erwarten. Die kommunalen Schulträger sind auch ohne formalisierte Einbindung in die unmittelbaren Entscheidungsprozesse der Fachkonferenzen nicht gehindert, ihren Standpunkt den Schulen gegenüber in geeigneter Weise deutlich zu machen, worauf bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat; das ist im Übrigen eher „Alltagsgeschäft“ der für die Kommunalfinanzen zuständigen Stellen.

58

Hinzu kommt, dass die kommunalen Schulträger nicht ohne Weiteres verpflichtet sind, bei der Schulausstattung jeden Ausstattungsgegenstand gesondert zu finanzieren. Sie können vielmehr im Rahmen des § 111 Abs. 1 NSchG den Schulen Mittel zur eigenen Bewirtschaftung zuweisen. Mit anderen Worten dürfen sie pauschale, an im Kreis der kommunalen Schulträger gewonnenen Erfahrungswerten orientierte Beträge bereitstellen, mit denen die jeweilige Schule ihrerseits „haushalten“ muss. Damit wird von vornherein sichergestellt, dass dem Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der ihm zukommende Stellenwert eingeräumt wird. Auf die Möglichkeit einer Budgetierung hat bereits das Verwaltungsgericht hingewiesen; die Beklagte hat im Berufungsverfahren trotz gerichtlicher Anfrage ihren früher eingenommenen Standpunkt, sie sei den Entscheidungen der Fachkonferenzen über die Einführung von Schulbüchern „schutzlos ausgeliefert“, nicht mehr untermauern können.

59

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

60

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

61

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

 


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